前　 言

　　水利發(fā)展直接關(guān)系到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的大局。新中國成立50年來，水利建設(shè)取得了顯著成就，發(fā)揮了巨大的防洪、除澇、灌溉、供水、發(fā)電、航運、漁業(yè)、改善生態(tài)環(huán)境等綜合效益。

　　我國降雨時空分布不均，水旱災(zāi)害頻繁，水資源短缺，水污染嚴(yán)重，治水難度大。由于長期以來投入不足，水利建設(shè)嚴(yán)重滯后，不能適應(yīng)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要。隨著人口增加和經(jīng)濟社會發(fā)展，對水利的要求越來越高，缺水問題已成為我國可持續(xù)發(fā)展重要制約因素。

　　面對水利建設(shè)的新形勢，必須從戰(zhàn)略的高度認(rèn)識和推進水利建設(shè)，加快發(fā)展，為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展提供防洪安全、水資源供給和水環(huán)境與生態(tài)保護等支撐與保障。

　　遵照黨中央、國務(wù)院對水利工作的一系列重要指示，按照《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》以及國民經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃布局，國家發(fā)展計劃委員會會同水利部、建設(shè)部編制了《水利發(fā)展規(guī)劃》，提出了“十五”水利發(fā)展以及城市供排水建設(shè)的總體思路、目標(biāo)、任務(wù)和保障措施。

　　一、現(xiàn)狀及形勢

　　（一）水利建設(shè)取得的成就

　　新中國成立50年來，興建了大量的水利基礎(chǔ)設(shè)施，全國水庫從解放初的20多座增加到8.5萬多座，累計加固新修堤防26萬多公里，初步形成了七大江河的防洪工程體系；全國供水能力從1000多億立方米增加到5800多億立方米，其中城市供水量達到470億立方米，供水普及率為96.8%，農(nóng)田灌溉面積從2.4億畝發(fā)展到8.2億畝，基本形成城市供水體系和全國農(nóng)田灌溉總體格局；累計解決了農(nóng)村2.1億人、1.3億頭牲畜的飲水困難；初步治理水土流失面積83萬平方公里，城市污水日處理能力達4200萬立方米；水電總裝機容量從36萬千瓦增加到7200萬千瓦，其中水利系統(tǒng)裝機容量達2880萬千瓦，完成了447個農(nóng)村初級電氣化縣建設(shè)。

　　“九五”期間，長江三峽、黃河小浪底和萬家寨、珠江飛來峽等水利樞紐和淮河、太湖治理及大江大河大湖堤防加固等一批重點工程建設(shè)進展順利。特別是1998年長江、嫩江、松花江大水后，國家加大了以堤防為重點的防洪工程建設(shè)的投入力度。“九五”期間加固和新修大江大河堤防18000多公里，進行了河道整治和重點病險水庫除險加固，取得了良好的社會經(jīng)濟效益。1999年長江流域再次發(fā)生大洪水，堤防工程配合水庫攔洪，減少直接經(jīng)濟損失約300億元，約相當(dāng)于1998年洪水后長江防洪建設(shè)投資的3倍。1999年太湖流域發(fā)生超百年一遇洪水，治太工程減災(zāi)效益達90多億元，相當(dāng)于治太工程總投資的2倍以上。

　　“九五”期間，全國新增供水能力近400億立方米，在農(nóng)田灌溉總用水量基本不增加的情況下，凈增有效灌溉面積6400萬畝，城市累計節(jié)約用水量106億立方米，新增水利系統(tǒng)水電裝機容量1000萬千瓦，基本完成了300個農(nóng)村初級電氣化縣的建設(shè)，初步治理水土流失面積23萬平方公里。

　　水利建設(shè)在防洪保安、城市生活及工農(nóng)業(yè)供水、農(nóng)村初級電氣化縣建設(shè)、水土保持生態(tài)建設(shè)等方面，為國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展、社會安定、人民生活質(zhì)量提高、改革開放順利進行和國家經(jīng)濟安全提供了有力的支撐。

　　（二）當(dāng)前存在的主要問題

　　我國特定的自然條件，決定了水利建設(shè)的長期性、艱巨性和復(fù)雜性。隨著人口不斷增加、經(jīng)濟快速發(fā)展、城市化進程加快和人民生活水平與質(zhì)量提高，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展對水利的要求越來越高，水利建設(shè)任務(wù)越來越重，水利已成為嚴(yán)重制約國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的“瓶頸”之一，主要表現(xiàn)在：

　　1、防洪能力低，洪澇災(zāi)害嚴(yán)重。我國是世界上洪澇災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一，全國70%的固定資產(chǎn)、44%的人口、1/3的耕地、數(shù)百座城市，以及大量的重要基礎(chǔ)設(shè)施和工礦企業(yè)都位于大江大河的中下游地區(qū)，受洪水威脅嚴(yán)重。由于防洪基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，洪水災(zāi)害頻發(fā)，據(jù)統(tǒng)計，90年代以來，洪水災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟損失超過1萬億元，其中1998年損失達2500多億元。

　　雖然近三年來加大了以長江、黃河等大江大河堤防為重點的防洪工程建設(shè)，大江大河堤防的抗洪能力有較明顯提高，但由于長期以來水利建設(shè)欠帳太多，防洪工程體系薄弱，致使江河防洪標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低。攔蓄洪工程建設(shè)不足，且有40%的水庫帶病運行，非工程措施體系不健全，蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)嚴(yán)重滯后，缺乏靈活運用的基本條件，啟用困難。

　　隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和城市化進程的加快，防洪保護區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟和人口都將不斷增長，防洪形勢依然嚴(yán)峻，治理任務(wù)十分艱巨。

　　2、干旱缺水嚴(yán)重，水資源供需矛盾尖銳。我國降雨時空分布不均，人均占有水資源量少，水資源分布與耕地、人口、經(jīng)濟布局不相匹配，北方地區(qū)干旱缺水嚴(yán)重。由于投入不足、管理粗放等原因，供水工程建設(shè)嚴(yán)重滯后，部分地區(qū)水資源浪費與水污染嚴(yán)重，水供需矛盾不斷加劇。

　　目前，全國每年缺水量達400億立方米。90年代以來，平均每年因旱受災(zāi)的耕地面積達3.7億畝，年均減產(chǎn)糧食200多億公斤，還有2400多萬農(nóng)村人口飲水困難；城市供水設(shè)施不足，配水管網(wǎng)老化及水源污染問題突出，50年代及其以前建設(shè)的城市配水管網(wǎng)老化嚴(yán)重，400多座城市缺水，其中100多座嚴(yán)重缺水，尤其是京津等大城市，連遇枯水年就會出現(xiàn)嚴(yán)重的水危機。

　　2000年，我國又發(fā)生大面積干旱，全國累計受旱耕地面積達6億畝，糧食減產(chǎn)約450億公斤。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國有100多座城市出現(xiàn)供水緊張狀況，部分城市發(fā)生水危機。

　　隨著人口增長、經(jīng)濟社會快速發(fā)展、城市化進程加快，以及生活質(zhì)量提高和生態(tài)環(huán)境改善，我國人均水資源占有量將進一步減少，而需水量不斷增加，水資源供需矛盾愈加突出，缺水問題將成為影響我國糧食安全、生活質(zhì)量提高、經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善和社會安定的重要制約因素。

　　3、水土流失嚴(yán)重，水環(huán)境不斷惡化。全國水土流失面積367萬平方公里，約占國土面積的38%，其中水蝕面積179萬平方公里，以黃河上中游、長江上游地區(qū)水土流失最為嚴(yán)重。水土流失導(dǎo)致江河湖庫淤積嚴(yán)重，土地貧瘠，生態(tài)環(huán)境惡化，工程效益衰減，加劇了洪澇干旱和風(fēng)沙災(zāi)害。

　　根據(jù)水質(zhì)監(jiān)測統(tǒng)計，全國廢污水年排放量達600多億噸，其中近80%未經(jīng)處理直接排入江河湖庫水域。水污染加劇了水資源的緊缺；全國地下水超采嚴(yán)重，已形成了部分區(qū)域性地下水位下降漏斗，導(dǎo)致部分地區(qū)地面沉降、海水入侵。此外，水利管理工作也比較薄弱。重建輕管的問題尚未從根本上扭轉(zhuǎn)，管理粗放，管理設(shè)施和經(jīng)費不足，尚未形成價格、收費等良性運行機制；部分水利工程配套不齊全，有些工程老化失修嚴(yán)重，水利工程效益衰減。

　　（三）水利發(fā)展的有利條件

　　1、水利基礎(chǔ)設(shè)施地位進一步提高。“八五”期間，國家確立了水利作為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)地位，全社會的水患意識不斷增強，中央和地方的水利建設(shè)投資逐漸增加。“九五”期間，黨中央、國務(wù)院進一步作出了一系列關(guān)于加強水利建設(shè)的重要決定，將水利建設(shè)擺在基礎(chǔ)設(shè)施之首，把節(jié)水作為革命性措施來抓，各級政府更加重視水利建設(shè)及城市供排水設(shè)施建設(shè)，社會及群眾參與水利建設(shè)的積極性也大大提高，初步形成了“水利為社會，社會辦水利”的新局面，進一步加快了水利建設(shè)步伐。

　　2、經(jīng)濟社會發(fā)展為水利建設(shè)提供了條件。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和國家財力增強，以及市場經(jīng)濟體制的不斷完善，經(jīng)濟社會對水利的需求增加，中央和各級地方政府投資建設(shè)水利基礎(chǔ)設(shè)施的能力不斷增強，市場對資源的配置能力逐步加大，為水利發(fā)展提供了更加廣闊的空間。近三年來國家實行積極的財政政策，發(fā)行財政債券建設(shè)水利工程，大江大河堤防加固、城市污水處理、灌區(qū)節(jié)水改造、節(jié)水增效示范工程、病險水庫除險加固、水土保持生態(tài)建設(shè)等重點水利工程建設(shè)的投入力度大大增加；水利產(chǎn)品和服務(wù)的價格逐步趨向合理，今后加入WTO后將更多地引進國外資本和先進技術(shù)及管理經(jīng)驗，進一步拓寬供水、水電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源渠道。這些都是水利建設(shè)的有利條件。

　　3、水利具備了加快發(fā)展的基礎(chǔ)。經(jīng)過50年的水利建設(shè)，不僅水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)初具規(guī)模，水利設(shè)施的存量不斷增大，具備了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)。而且在水利規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和管理方面，積累了豐富的經(jīng)驗，培養(yǎng)了一支技術(shù)干部隊伍，水利建設(shè)與管理的體制不斷健全，水平逐步提高，水利科技及新材料、新方法應(yīng)用等方面也取得了較大進步，都為依法治水、科技興水，為推進傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利轉(zhuǎn)變，加快水利的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

　　綜上所述，50年來水利建設(shè)成就顯著，為進一步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。進入21世紀(jì)，面對依然嚴(yán)峻的防洪保安形勢、不斷加劇的水資源供需矛盾和日趨惡化的河湖污染及生態(tài)環(huán)境狀況，以及水利發(fā)展面臨的機遇與挑戰(zhàn)，必須從戰(zhàn)略的高度認(rèn)識和加強水利建設(shè)，在“十五”計劃中把水利建設(shè)作為戰(zhàn)略重點，放在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的突出位置，優(yōu)先安排。要在進一步提高江河防洪能力的同時，更加注重水資源的合理開發(fā)、優(yōu)化配置、高效利用和有效保護，重點解決城市供水不足以及水污染嚴(yán)重問題，逐步緩解我國北方地區(qū)干旱缺水矛盾。

　　二、水利發(fā)展方針及目標(biāo)

　　(一)指導(dǎo)思想

　　全面貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于水利發(fā)展的方針政策，把水利建設(shè)作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的戰(zhàn)略重點。堅持興利除害結(jié)合，開源節(jié)流并重，防汛抗旱并舉，節(jié)流優(yōu)先，治污為本，科學(xué)開源，綜合利用的方針。以發(fā)展為主題，改革和科技創(chuàng)新為動力，根據(jù)實際情況對建設(shè)重點進行戰(zhàn)略性調(diào)整，在加強防洪減災(zāi)工作的同時，把解決缺水和水污染問題放到更加突出的位置。依法治水，強化管理，完善機制，提高效率，推進傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利轉(zhuǎn)變。通過水資源的合理開發(fā)、高效利用、優(yōu)化配置、有效保護、綜合治理，促進人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，為國民經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展提供支撐和保障。

　　(二)基本原則

　　1、堅持水利與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的原則。水利建設(shè)要與經(jīng)濟社會發(fā)展水平、速度相適應(yīng)，并適當(dāng)超前，統(tǒng)籌兼顧各行業(yè)對水利的需求。

　　2、堅持水資源可持續(xù)利用的原則。統(tǒng)籌考慮水資源的開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約與保護，在重視防洪除澇的同時要加強水資源的合理開發(fā)和優(yōu)化配置，提高抗旱能力；在重視水資源開發(fā)利用的同時要加強對水資源的節(jié)約與保護；在重視工程建設(shè)的同時要強化管理。

　　3、堅持全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、綜合治理的原則。妥善處理上下游、左右岸、干支流、部門間、城鄉(xiāng)間、區(qū)域（流域）間，以及開發(fā)與保護、建設(shè)與管理、近期與遠期等關(guān)系。處理好農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城市以及生態(tài)、生產(chǎn)、生活用水的關(guān)系，城市發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、結(jié)構(gòu)調(diào)整以及生態(tài)建設(shè)要符合流域規(guī)劃的要求，充分考慮水資源條件。

　　4、堅持全面推進水利改革，以改革促發(fā)展的原則。深化改革，理順管理體制，完善法制，建立和完善適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟條件的水利及城市供排水投入、價格和管理等良性運行機制，促進水利事業(yè)全面發(fā)展。

　　5、堅持政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)結(jié)合的原則。區(qū)分工程的不同效益類型，建立和完善水利建設(shè)與管理體制；進一步提高各級政府對水利建設(shè)的投入力度和宏觀調(diào)控能力，發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，吸引國內(nèi)外資金投入水利與城市供排水設(shè)施建設(shè)。

　　6、堅持向西部傾斜，促進西部與中東部協(xié)調(diào)發(fā)展的原則。在繼續(xù)加強中東部地區(qū)水利建設(shè)的同時，進一步加快西部地區(qū)的水利建設(shè)步伐。合理配置水資源，保護生態(tài)環(huán)境，重點緩解北方地區(qū)水資源短缺矛盾，實現(xiàn)東西協(xié)調(diào)、南北互濟，為西部大開發(fā)奠定基礎(chǔ)。

　　7、堅持量力而行，突出重點，提高效益的原則。優(yōu)先安排續(xù)建工程，根據(jù)國家財力狀況，按輕重緩急要求，開工建設(shè)一批事關(guān)全局的防洪、供水等重點骨干水利與城市供排水工程。

　　(三)規(guī)劃目標(biāo)

　　1、防洪安全。“十五”期間，大江大河干流中下游重要地區(qū)達到國家規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)。特大城市防御100年一遇以上洪水；大城市防御50～100年一遇洪水；中等城市防御20～50年一遇洪水；重點海堤防御50年一遇潮水位加8～12級風(fēng)暴潮。

　　經(jīng)過10年努力，進一步完善工程措施與非工程措施相結(jié)合的大江大河的防洪減災(zāi)體系，主要防洪保護區(qū)達到規(guī)劃確定的防洪標(biāo)準(zhǔn)。遇流域性超標(biāo)準(zhǔn)洪水，運用綜合措施，確保重要城市和重點地區(qū)的防洪安全。

　　2、節(jié)約用水。“十五”期間，全國新增節(jié)水灌溉面積1億畝，灌溉水有效利用系數(shù)由目前的0.40提高到0.45左右。全國工業(yè)用水重復(fù)利用率由目前的50％左右提高到60％；降低城市配水管網(wǎng)漏損量。

　　經(jīng)過10年努力，完成主要大型灌區(qū)的節(jié)水改造，共新增節(jié)水灌溉面積2.5億畝，灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.50左右，建設(shè)一批節(jié)水型的農(nóng)業(yè)區(qū)。全國工業(yè)用水重復(fù)利用率達到65%，建設(shè)一批節(jié)水型城市。

　　3、水資源利用。“十五”期間，全國新增供水能力400億立方米，其中新增城市供水能力160億立方米，新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水能力80億立方米。水利系統(tǒng)新增水電裝機容量500～800萬千瓦，建設(shè)農(nóng)村水電電氣化縣，進一步開發(fā)農(nóng)村水電資源。

　　經(jīng)過10年努力，全國供水能力達到6600～6700億立方米，城市及工農(nóng)業(yè)抗御干旱的能力進一步提高，初步緩解華北地區(qū)水資源的供需矛盾，進一步提高全國水能資源開發(fā)利用的比重。

　　4、農(nóng)村水利建設(shè)。“十五”期間，在全國農(nóng)田灌溉總用水量基本不增加的條件下，凈增農(nóng)田灌溉面積3000萬畝，增加草場及林果灌溉面積1600萬畝，逐步提高農(nóng)村抗御干旱的能力，基本解決現(xiàn)有2400萬人的飲水困難。

　　經(jīng)過10年努力，共凈增農(nóng)田灌溉面積5000萬畝，全國有效灌溉面積達到8.7億畝。

　　5、城市供排水。“十五”期間，重點增強主要缺水城市的供水能力，保證城市供水安全，全國新增城市供水能力4500萬立方米/日，供水普及率達到98.5％；加大污水處理力度，提高污水處理回用率，城市污水處理率達到45%，新增城市污水處理能力3000萬立方米/日。

　　經(jīng)過10年努力，城市污水處理率達到50%，新增城市污水處理能力6100萬立方米/日。

　　6、水土保持與水資源保護。“十五”期間，新增治理水土流失面積25萬平方公里；工業(yè)廢污水基本實現(xiàn)達標(biāo)排放，力爭主要城市生活供水水源地的水質(zhì)達到國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

　　經(jīng)過10年努力，共治理水土流失面積50萬平方公里；主要江河水污染、北方地區(qū)地下水超采和河湖生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)。

　　三、水利建設(shè)主要任務(wù)

　　(一)繼續(xù)加強大江大河治理

　　加強大江大河防洪體系建設(shè)，要從實際需要和可能出發(fā)，統(tǒng)籌安排堤防、樞紐、河湖疏浚和蓄滯洪區(qū)建設(shè)，完善防汛通信指揮調(diào)度系統(tǒng)，確保城市和重點地區(qū)的防洪安全。

　　1、堤防加固。重點加強長江、黃河等大江大河大湖的I、II級堤防建設(shè)和河道整治，以及其它重要堤防建設(shè)。基本完成長江中下游干流、武漢等重點防洪城市以及洞庭湖、鄱陽湖、重要支流I、II級堤防的加高加固、堤身和基礎(chǔ)防滲、填塘固基、隱患處理，進行干流河勢控制等工程建設(shè)，使長江干流重點堤防達到流域規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。

　　完成規(guī)劃確定的黃河下游堤防加高加固任務(wù)，結(jié)合河勢控制和淤背固堤，逐步形成“相對地下河”，扭轉(zhuǎn)過洪能力減小的趨勢。

　　完成國務(wù)院確定的治理淮河、太湖工程建設(shè)任務(wù)。

　　基本完成松花江、海河、遼河、珠江治理規(guī)劃中的重要堤防及重點防洪城市的防洪建設(shè)任務(wù)。

　　在加強堤防建設(shè)的同時，對淤積嚴(yán)重的河湖進行整治和疏浚，擴大行蓄洪能力。

　　2、控制性水利樞紐。重點加強長江、黃河等江河干支流防洪控制性骨干水利樞紐工程建設(shè)，在繼續(xù)建設(shè)長江三峽、黃河小浪底等水利樞紐的同時，興建岷江紫坪鋪、淮河臨淮崗、右江百色、澧水皂市、嫩江尼爾基等一批主要江河干支流控制性工程。以發(fā)電或供水為主的水利樞紐工程建設(shè)，要服從流域規(guī)劃要求，合理確定防洪庫容和興利庫容，發(fā)揮其承擔(dān)江河防洪任務(wù)的作用。

　　3、蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)。通過調(diào)整蓄滯洪區(qū)規(guī)劃，對長江城陵磯附近蓄滯洪區(qū)等重點蓄滯洪區(qū)進行安全設(shè)施和蓄滯洪設(shè)施建設(shè)，完善進洪泄洪、安全轉(zhuǎn)移道路、通訊等設(shè)施和標(biāo)準(zhǔn)圍堤工程，保證重點蓄滯洪區(qū)能夠按計劃運用，區(qū)內(nèi)人民的生命安全和生活有保障。在鞏固平退成果基礎(chǔ)上，按照規(guī)劃要求，繼續(xù)對長江中下游進行平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)。松花江流域要通過研究論證，規(guī)劃安排蓄滯洪區(qū)，并進行安全設(shè)施及蓄滯洪設(shè)施建設(shè)。

　　在加強大江大河治理的同時，要重視對大江大河主要支流、重點獨流入海河流和中小河流進行治理。

　　4、城市防洪。全國有防洪任務(wù)的城市約640座。要按照流域規(guī)劃確定的防洪標(biāo)準(zhǔn)，在做好城市防洪規(guī)劃基礎(chǔ)上，以國家確定的31座重點防洪城市為重點，全面推動未達到國家規(guī)定防洪標(biāo)準(zhǔn)的400多座城市的防洪建設(shè)。在加強城市防洪骨干工程建設(shè)的同時，要重視城市排澇設(shè)施建設(shè)。城市防洪設(shè)施建設(shè)以地方投資為主，沿江河的主要城市結(jié)合大江大河堤防加固進行防洪工程建設(shè)，逐步提高城市防洪能力。新建擴建城鎮(zhèn)要建設(shè)避洪設(shè)施，各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都要充分考慮江河防洪要求。

　　(二)興建南水北調(diào)等水資源開發(fā)利用工程

　　合理開發(fā)、高效利用、有效保護和合理配置好多種水資源，提高抗御干旱的能力，優(yōu)先保障生活用水，基本保障經(jīng)濟和社會發(fā)展用水要求，努力改善生態(tài)環(huán)境用水。

　　1、南水北調(diào)工程。南水北調(diào)工程是緩解我國北方地區(qū)缺水和提高城鄉(xiāng)抗御干旱能力、實現(xiàn)水資源合理配置的重大戰(zhàn)略性工程。南水北調(diào)東、中、西線各有其合理的供水范圍，可互相補充，從長遠考慮不能互相替代，都是必要的。南水北調(diào)直接供水的主要目標(biāo)是城鎮(zhèn)生活和工業(yè)用水，并通過多種方式緩解農(nóng)業(yè)和環(huán)境的缺水狀況。要務(wù)必做到“先節(jié)水后調(diào)水、先治污后通水、先環(huán)保后用水”，在調(diào)水之前，要首先做好節(jié)水、治污和環(huán)保規(guī)劃，并落實好相應(yīng)措施和投資。水價問題與用水需求、工程規(guī)模、資金籌措、工程效益等關(guān)系很大，是如何實施南水北調(diào)工程的核心問題，要合理確定不同用途用水的水價，處理好不同水源的水價格關(guān)系，城市和工業(yè)用水要較大幅度提高水價，提高水價的收入要按照“取之于水，用之于水”的原則安排使用方向，并研究建立調(diào)水基金的政策措施。確定調(diào)水量，應(yīng)進行必要的市場分析，建立在供需雙方明確責(zé)權(quán)利關(guān)系的基礎(chǔ)上。
　　　 對骨干工程、配套工程、資金籌集、管理體制、資源配置、水價政策等要進行多方案的論證和比選，以求取得最大的綜合效益。南水北調(diào)工程要處理好中央與地方以及各省之間的關(guān)系。南水北調(diào)工程浩大，涉及面廣，任務(wù)艱巨，對工程方案要做深入細致的研究論證。要發(fā)揚民主，繼續(xù)聽取各方面專家、社會各界和地方的意見，積極研究，科學(xué)決策，分期實施。要按照《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》精神，加緊南水北調(diào)工程的前期工作，“十五”期間盡早開工，逐步緩解華北地區(qū)水資源緊缺狀況，確保京津等大城市供水安全。

　　2、合理開發(fā)利用當(dāng)?shù)厮Y源。積極建設(shè)蓄水、引水、提水等骨干水源工程和一批中小型蓄水工程；在地下水尚有一定開發(fā)潛力的地區(qū)，有計劃地建設(shè)水資源工程，合理開發(fā)利用當(dāng)?shù)厮Y源；盡快興建黃河沙坡頭等骨干水源工程；重點保障城鄉(xiāng)生活和工業(yè)用水，提高重點缺水地區(qū)的供水和抗旱能力。

　　3、其它水源工程。積極開展雨洪資源利用和人工增雨，加大污水處理與回用力度，沿海缺水城市要積極進行微咸水和海水資源的研究和利用，合理配置，高效利用水資源，多渠道開源，緩解水資源供需矛盾。缺水地區(qū)興建水源工程，要統(tǒng)籌配置流域水資源，兼顧上下游及生態(tài)環(huán)境用水，確保水資源可持續(xù)利用。

　　(三)節(jié)水

　　把節(jié)約用水作為革命性措施來抓，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力推廣節(jié)水技術(shù)，提高水的利用效率和生產(chǎn)效率，實現(xiàn)水資源利用從粗放型向集約型方式的轉(zhuǎn)變，發(fā)展節(jié)水型農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)，形成節(jié)水型社會。

　　1、農(nóng)業(yè)節(jié)水。農(nóng)業(yè)節(jié)水要渠系節(jié)水與田間節(jié)水結(jié)合，先進技術(shù)與傳統(tǒng)技術(shù)結(jié)合，工程措施與管理措施結(jié)合，水利工程節(jié)水與農(nóng)藝技術(shù)節(jié)水結(jié)合，節(jié)水與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，節(jié)水與改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、生態(tài)環(huán)境相結(jié)合，政府宏觀扶持引導(dǎo)與農(nóng)民積極性相結(jié)合。大力發(fā)展節(jié)水灌溉技術(shù)和旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)，同時要利用價格杠桿的作用，采取計劃用水、超額加價等措施，促進農(nóng)村節(jié)水；集中力量，重點抓好大型灌區(qū)以節(jié)水為中心的灌區(qū)配套及節(jié)水技術(shù)改造和節(jié)水增效示范工程，按照基本建設(shè)程序立項和建設(shè)。北方缺水地區(qū)，不要盲目擴大灌溉面積，要在加強節(jié)水工作的同時，結(jié)合農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，壓縮水稻等高耗水作物的種植面積。

　　2、工業(yè)節(jié)水。結(jié)合產(chǎn)業(yè)布局、工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和工業(yè)技術(shù)改造，加大工業(yè)節(jié)水力度，提倡清潔生產(chǎn)，施行按計劃定額供水、超額加價等鼓勵節(jié)水用水的政策，提高工業(yè)用水的重復(fù)利用率和單位水生產(chǎn)效率，減少萬元工業(yè)增加值取水量。嚴(yán)禁在北方缺水地區(qū)建設(shè)高耗水工業(yè)項目。

　　3、城市節(jié)水。要根據(jù)區(qū)域和流域水資源條件，確定城市發(fā)展規(guī)模和產(chǎn)業(yè)布局。進行節(jié)水宣傳，增強全民節(jié)水意識，強制推行使用節(jié)水型用水器具和設(shè)備。加強城市中工業(yè)節(jié)水的管理工作，積極研究、開發(fā)和推廣應(yīng)用先進的工業(yè)節(jié)水技術(shù)和節(jié)水工藝。城市節(jié)水措施中，最重要的是提高水價，缺水嚴(yán)重的城市要較大幅度提高水價。加大污水處理回用力度，有條件的要逐步推廣建立中水系統(tǒng)。對陳舊的城市配水管網(wǎng)及供水設(shè)施進行更新改造，加強供水管理，降低城市供水及配水管網(wǎng)的漏損率。加強城市節(jié)水示范工程建設(shè)，全面推動城市節(jié)水工作。供水企業(yè)要不斷深化改革，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，加強管理，降低成本。

　　(四)水土保持生態(tài)建設(shè)與水資源保護

　　1、水土保持。以預(yù)防保護和有效監(jiān)督為主，小流域治理為重點，根據(jù)降雨和水資源條件，加強水土保持，采取工程措施和非工程措施，實行山水田林路綜合治理，增加植被，攔蓄泥沙，保護水土資源和生態(tài)環(huán)境。西北干旱半干旱地區(qū)，生態(tài)建設(shè)要充分考慮降雨和水資源條件。

　　長江上游水土保持。以坡面小型水利工程建設(shè)和坡耕地整治為基礎(chǔ)，提高土壤涵養(yǎng)水分能力和生產(chǎn)能力。

　　黃河上中游水土保持。以中游的多沙粗沙區(qū)為重點，以小流域為單元，治坡與治溝相結(jié)合，山水田林路綜合治理，重點加強黃土高原溝壑區(qū)的水土流失治理。

　　風(fēng)沙草原區(qū)防治。堅持預(yù)防為主，保護優(yōu)先，防治結(jié)合的原則，以農(nóng)牧交錯帶和沙塵暴主要沙源區(qū)為重點，以綠洲為依托，修建小型水利工程、營造經(jīng)濟林和人工草場。

　　內(nèi)陸河流域。通過合理配置水資源，重點加強實施塔里木河、黑河、石羊河等流域生態(tài)環(huán)境搶救工程。

　　同時，要統(tǒng)籌兼顧，做好其他大江河上中游等重點地區(qū)的水土保持工作。

　　2、水資源保護與治理。加強水污染防治和水資源保護。根據(jù)江河湖庫的水功能和納污能力，嚴(yán)格控制入河排污總量，完善水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，對省界斷面進行水質(zhì)監(jiān)控，嚴(yán)禁污水未經(jīng)處理直接向江河湖庫排放，缺水地區(qū)要嚴(yán)格限制重污染型或高耗水型工業(yè)項目建設(shè)。

　　加強重要城市和重點地區(qū)供水水源保護，劃定供水水源保護區(qū)，建立保護監(jiān)督機制，控制點源污染，減少面源污染。

　　建立地下水監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，加強監(jiān)督管理。對地下水超采地區(qū)，控制增加地下水取水量，并通過嚴(yán)格執(zhí)行取水許可制度，合理征收水資源費和加強管理等措施，嚴(yán)格控制地下水取用量，對于城市公共供水管網(wǎng)已達到的區(qū)域，要逐步封閉自備井，有條件的地區(qū)要采取措施回灌地下水。

　　 (五)病險水庫除險加固

　　水利部于1986年和1992年先后確定了兩批共81座影響重要城鎮(zhèn)和鐵路干線的全國重點病險水庫。其中大型水庫69座，影響30萬人口以上城市的重要中型水庫12座。

　　目前，全國共有大型病險水庫143座，約占大型水庫的41％，中型病險水庫1092座，其中影響縣以上城鎮(zhèn)、重要交通干線的重點中型病險水庫543座。

　　按照分級負(fù)責(zé)的原則，抓緊進行病險水庫除險加固，力爭“十五”期間基本完成重點病險水庫的除險加固。

　　(六)農(nóng)村水利建設(shè)

　　以改善農(nóng)村生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，發(fā)展“兩高一優(yōu)”農(nóng)業(yè)，確保國家糧食安全，促進農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)為目標(biāo)，加強農(nóng)村供水、灌排等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　1、人畜飲水。按照1993年制定《國家八七扶貧攻堅計劃》時在冊的飲水困難人數(shù)，尚有未解決人畜飲水困難的人口2400萬。要采取多種渠道，加大對人畜飲水工程建設(shè)的投入力度，集中使用中央和地方各項建設(shè)資金，發(fā)揮農(nóng)民的積極性，因地制宜地修建小型微型水利工程和在有條件的地區(qū)修建集中供水工程，利用三年時間基本解決2400萬人的飲水困難問題。“十五”后期，繼續(xù)加大力度，進一步提高飲水的質(zhì)量，在中央的支持下，地方要基本解決人畜飲水困難問題。對生存條件惡劣、人畜飲水極度困難的地區(qū)，有條件的可結(jié)合易地扶貧等措施解決飲水困難問題。

　　2、灌區(qū)建設(shè)。加強對現(xiàn)有灌區(qū)的配套工程建設(shè)和以節(jié)水為中心的技術(shù)改造。在有條件的地區(qū)，根據(jù)流域水資源規(guī)劃，在合理分配流域上下游及不同部門間用水和考慮生態(tài)環(huán)境用水的基礎(chǔ)上，根據(jù)可能適當(dāng)擴大灌溉面積，新增灌溉面積必須充分考慮節(jié)水措施。通過完善灌排設(shè)施，實行旱澇鹽堿綜合治理，逐步對現(xiàn)有灌區(qū)內(nèi)的2億多畝中低產(chǎn)田進行改造，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和水土資源的利用效率。

　　3、旱區(qū)水利建設(shè)。在四川、廣西、貴州等地的土石山區(qū)，陜西、山西、甘肅、寧夏等地的黃土高原干旱、半干旱缺水區(qū)，東北的缺水地區(qū)，通過修建水窖、旱井、蓄水池等小型微型水源工程，發(fā)展集雨節(jié)灌和推廣“坐水種”等非充分灌溉方式，發(fā)展旱作農(nóng)業(yè)，建設(shè)基本農(nóng)田。

　　4、牧區(qū)水利建設(shè)。在西北、東北和西南一些省區(qū)，選擇具備水資源條件的牧區(qū)，通過采取雨水集流、開發(fā)利用地下水、引洪淤灌等措施，建設(shè)一批以節(jié)水灌溉為主的人工飼草料基地示范工程。

　　 (七)城市供水、排水

　　1、城市供水。根據(jù)流域和區(qū)域水資源條件，合理配置資源，調(diào)整用水結(jié)構(gòu)，通過建立有利于加快城鎮(zhèn)供水工程建設(shè)的投融資機制，多渠道開源節(jié)流，興建引英入連、膠東引黃應(yīng)急供水等城市供水工程，逐步建設(shè)穩(wěn)定可靠的城市供水水源。大中城市要重點加強水源工程建設(shè)，改變單一水源供水狀況，小城鎮(zhèn)要進一步加強供水設(shè)施建設(shè)，提高供水能力；加強凈水廠和供水管網(wǎng)建設(shè)和改造，提高生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，重點對五十年代及其以前建設(shè)的嚴(yán)重老化的城市配水管網(wǎng)進行改造，以防止“二次污染”，減少管網(wǎng)漏失；要逐步建立中水管道系統(tǒng)，加大污水處理回用力度；加強城市供水水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和監(jiān)管體系建設(shè)，保障城市生活和工業(yè)用水。

　　2、城市排水。按照治污為本，防治并重、以防為主，末端治理與源頭控制結(jié)合，由末端治理為主轉(zhuǎn)向源頭控制為主，從源頭抓起，集中治理與分散治理相結(jié)合，按照“誰污染，誰付費”的原則加大污水處理收費力度，加強水污染治理和城市排水設(shè)施建設(shè)。所有建制市城市都要建設(shè)污水處理廠，大中城市要建設(shè)集中污水處理廠，提高污水處理率。新建城市供水設(shè)施要同時規(guī)劃建設(shè)相應(yīng)的污水處理設(shè)施；在規(guī)劃建設(shè)污水處理設(shè)施時，還要同時安排污水回用設(shè)施的建設(shè)；缺水地區(qū)的工業(yè)用水大戶、大型公共建筑和公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍以外的自備水源單位，應(yīng)當(dāng)盡快建立中水系統(tǒng)。

　　3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)供排水。目前，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)(含縣及縣級市)供水工程日供水能力達到6000萬噸，解決和改善了近1.5億鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口的生活用水和生產(chǎn)用水。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村供水工程建設(shè)，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，并逐步把重點轉(zhuǎn)到農(nóng)村，努力使廣大農(nóng)民群眾吃上衛(wèi)生、方便的水。

　　加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水工程建設(shè)，抓好小城鎮(zhèn)供水、排水、節(jié)水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要重視防止和治理小城鎮(zhèn)的水環(huán)境污染，促進城鎮(zhèn)化進程。

　　四、保障措施

　　1、科學(xué)制定規(guī)劃，指導(dǎo)水利建設(shè)。加強大江大河流域治理規(guī)劃和水資源利用工作，科學(xué)制定防洪、水資源配置和保護、節(jié)水和大型灌區(qū)改造、水土保持生態(tài)建設(shè)等專項規(guī)劃。要嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的規(guī)劃辦事。國民經(jīng)濟建設(shè)規(guī)劃及布局要充分考慮流域防洪要求和水資源條件，按照流域防洪規(guī)劃要求，根據(jù)水資源承載能力，合理確定工業(yè)、城市及灌溉發(fā)展規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，避免在缺水地區(qū)布置高耗水、重污染的工業(yè)項目和盲目發(fā)展灌溉面積。在規(guī)劃的基礎(chǔ)上，要抓好重點水利工程項目的前期工作，做好經(jīng)濟、技術(shù)和生態(tài)環(huán)境保護論證工作。對于成熟的項目，應(yīng)落實投資，盡早開工建設(shè)。

　　2、增加投入，建立穩(wěn)定可靠的水利投入保障機制。劃分中央與地方、政府與市場的事權(quán)，明確各類水利工程的投資主體。各級政府財政預(yù)算內(nèi)的水利投資規(guī)模，要與國民經(jīng)濟發(fā)展和財政收入的增長相適應(yīng)，加大對骨干防洪設(shè)施、大型水資源工程和西部水利設(shè)施的投入力度。

　　對城鎮(zhèn)供水、中小水電等水利工程，通過提高效益，增強融資能力；鼓勵多種所有制的經(jīng)濟實體參與城鎮(zhèn)供水、節(jié)水、污水處理、中小水電等項目的投資和運營。

　　對農(nóng)村小、微型水利工程和水土保持生態(tài)建設(shè)等水利設(shè)施，有條件的可采取拍賣、租賃、承包經(jīng)營等方式盤活存量資產(chǎn)，調(diào)動廣大農(nóng)民參與建設(shè)和治理的積極性。

　　3、建立合理的水價形成機制和防洪保險機制。建立有利于促進節(jié)約用水和水資源利用良性運行的水價體系。對城市和工業(yè)用水要按照補償成本、合理盈利、公平負(fù)擔(dān)的原則，核定供水價格，逐步大幅度提高水價；對農(nóng)業(yè)用水既要考慮到農(nóng)民承受能力，又要實行定額用水，超額加價。要減少中間環(huán)節(jié)，提高水費計收的透明度，建立容量水價與計量水價相結(jié)合的水價機制，實行計劃用水、定額管理，對不同水源和不同類型用水實行差別水價，使水價管理走向科學(xué)化、規(guī)范化軌道。按照“誰污染、誰付費，取之于水、用之于水”的原則，征收污水處理和水資源保護費，擴大污水治理和水資源保護的資金來源。

　　全面開征水資源費，水資源緊缺地區(qū)和生態(tài)環(huán)境惡化地區(qū)，要較大幅度提高水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)，用經(jīng)濟手段制約隨意取水、浪費水資源的現(xiàn)象。

　　依據(jù)《蓄滯洪區(qū)運行補償暫行辦法》的規(guī)定，規(guī)范蓄滯洪區(qū)管理，建立防洪補償和防洪保險、災(zāi)情評估機制，設(shè)立防洪基金，確保防洪工程和蓄滯洪區(qū)正常運行。

　　4、改革管理體制，強化水管理。為全面提高水資源的利用效率，要強化流域水資源統(tǒng)一管理，加強地表水與地下水、水量與水質(zhì)、需水與供水、用水與防污的綜合規(guī)劃和科學(xué)管理；在流域和區(qū)域水資源規(guī)劃中，對城鄉(xiāng)生活用水和高效、低耗水、低污染的產(chǎn)業(yè)要優(yōu)先考慮和安排其用水需求；要加強對影響防洪、水資源持續(xù)利用與保護的建設(shè)和其他活動的管理。制定主要江河水資源分配方案，建立適合我國國情和水情的水權(quán)（使用權(quán)）分配制度，加強需水管理，完善監(jiān)督和處罰機制，實現(xiàn)水資源的有效監(jiān)控管理。盡快建立和完善入河排污許可制度，實施總量控制，加大對省際斷面和重要支流入河口的水量、水質(zhì)監(jiān)測力度。

　　加強已建工程管理。改革防洪等公益性水利工程的管理，精簡機構(gòu)，合理核算所需運行管理成本，按項目的隸屬關(guān)系，落實管理經(jīng)費；經(jīng)濟效益較明顯的城鎮(zhèn)供水、中小水電工程，要按照“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的原則,逐步建立適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的現(xiàn)代企業(yè)管理制度；農(nóng)田水利工程，要因地制宜地進行產(chǎn)權(quán)制度改革，由用戶參與或直接管理，微小型水利工程由農(nóng)民自建自管，提高管理效率。

　　5、加強水法制體系建設(shè)。以《中華人民共和國水法》修訂為重點，加緊制定相關(guān)配套法規(guī)和實施細則，進一步完善水法規(guī)體系，完善流域或區(qū)域水權(quán)分配制度、水資源有償使用制度、水資源配置方案、節(jié)水技術(shù)經(jīng)濟政策等法規(guī)、規(guī)章。加強執(zhí)法力度，完善監(jiān)督機制，規(guī)范水事行為，依法行政，依法治水。

　　嚴(yán)格按基本建設(shè)程序立項。經(jīng)國家批準(zhǔn)的水利規(guī)劃是工程建設(shè)的依據(jù)，要按照規(guī)劃安排項目建設(shè)。各類基本建設(shè)項目要符合流域規(guī)劃及防洪、水資源、城市建設(shè)、水土保持等專業(yè)規(guī)劃的要求。開發(fā)建設(shè)項目要實行水土保持方案報告制度，涉及防洪和水資源的建設(shè)項目，要實行防洪影響評價和水資源論證、審批制度。

　　6、促進水利科技進步和創(chuàng)新。依靠科技進步和創(chuàng)新，提高水資源利用效率，促進水利現(xiàn)代化。加強對江河防洪、水資源合理配置、水資源保護、城市供水與排水、城市及農(nóng)業(yè)節(jié)水、水土保持等領(lǐng)域以及工程建設(shè)的研究和科技成果推廣。重點抓好節(jié)水技術(shù)，堤防險情探測，水處理技術(shù)與工藝，以及衛(wèi)星、雷達與地面站監(jiān)測監(jiān)控相結(jié)合的洪水預(yù)測預(yù)報等關(guān)鍵技術(shù)研究推廣。加強大氣水及微咸水、中水等綜合利用研究和推廣。人工增雨要由抗旱為主轉(zhuǎn)向防旱為主的研究和應(yīng)用。

　　采用信息網(wǎng)絡(luò)、數(shù)字化等新技術(shù)，逐步實現(xiàn)水信息測報自動化、信息傳輸與處理網(wǎng)絡(luò)化、水管理調(diào)度自動化，實現(xiàn)防洪科學(xué)指揮調(diào)度和水資源實時調(diào)度。