本站訊 4月26日上午，十一屆全國人大常委會第二十六次會議召開聯組會議，就國務院關于農田水利建設工作情況的報告開展專題詢問。受吳邦國委員長的委托，聯組會議由全國人大常委會副委員長烏云其木格主持。

　　烏云其木格:

　　各位委員：現在開會。按照日程安排，本次全國人大常務委員會會議今天上午舉行聯組會議，對國務院關于農田水利建設工作情況進行專題詢問。之前的分組會議已經對國務院的報告作了審議。審議中委員們認為，農田水利建設事關國家糧食安全和經濟社會發展，具有十分重要的意義。2011年中央下發的“一號文件”《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》，要求突出加強農田水利建設。一年多來，國務院有關部門、地方各級政府積極落實中央文件要求，高度重視農田水利建設工作，持續增加投入，深入推進體制機制改革，取得了積極成效。

　　但是隨著我國工業化、城鎮化進城的加快，人增地減水缺的矛盾日益突出，農田水利建設滯后的問題尤為凸顯，農田水利基礎薄弱、資金投入不足、建設管理體制機制有待改革、法制建設亟待加強的情況還是比較突出的。審議中委員們還就改革創新農田水利發展體制機制、加大財政投入的力度、完善管理服務體系、加強節約用水和水土保持工作的力度等提出了許多中肯的意見和建議。

　　國務院及其有關部門對這次專題詢問十分重視，今天到會聽取意見、回答詢問的國務院有關方面的負責同志有：水利部部長陳雷同志、副部長李國英同志，發展改革委副主任杜鷹同志，財政部部長助理胡靜林同志，國土資源部副部長王世元同志，農業部副部長余欣榮同志，銀監會副主席周慕冰同志。

　　現在專題詢問正式開始。先請六個分組報名和推薦的11位委員作詢問發言。詢問時間請控制在3分鐘之內；回答時間請控制在10分鐘之內，補充回答時間請控制在5分鐘之內。問題回答完畢后，詢問人如果想進一步深入了解有關方面的情況繼續提問，請舉手明示。

　　下面先請馬啟智委員發言提問。

　　馬啟智:

　　根據2011年國家的公告，我國全年用水總量為6080億立方米，農業用水是3790億立方米，農業用水占全國用水總量的62.4%。根據生產2.4斤糧食需要耗水1立方米，也就是1噸的計算公式，農業用水3790億立方米也就大體生產糧食9000多億到1萬億斤這樣的水平。我的問題是，在我國，特別是北方干旱缺水地區，隨著城市的不斷擴張和工業的發展，城市和工業用水與農業用水的矛盾越來越尖銳。在這種情形下，為了鞏固農業的基礎地位，保障我國的糧食安全，我想請問水利部的領導，我們如何應對農業用水資源越來越緊缺這一挑戰。謝謝。

　　烏云其木格:

　　請水利部陳雷同志作回答。

　　陳雷:

　　剛才馬啟智委員的問題非常好。中國是個水資源相對短缺的國家，水資源總量排在世界第6位，但人均水資源量只排在世界第125位，特別是水資源的時空分布不均，年內年際變化大，人增地減水缺的問題日益突出。在全國用水總量中，農業用水是大頭。2010年我國農業用水占總用水量的61.3%，工業用水占24%，生活用水占12.7%，另外有2%是生態補水。隨著經濟社會的發展，特別是工業化和城鎮化進程的加快，一些地方擠占農業用水的問題日益突出，農業用水面臨的挑戰越來越大。解決這個問題需要統籌考慮、綜合應對。

　　第一，要在水資源配置中充分考慮農業用水和保障糧食安全的用水需求。水利部會同發改委等部門編制了全國水資源綜合規劃，明確了水資源配置方案，其中充分考慮了近期、中期和遠期農業用水需求。

　　第二，要著力提高水資源調控能力和保障能力。因為中國水資源分布不均勻，北方地區水資源總量只占到19%，南方地區占到81%。現在缺水的類型也比較多，概括起來就是四種類型：一是資源性缺水，就是本地的水資源總量不足以支撐經濟社會的發展和農業的發展。二是工程性缺水，像現在的西南，年降雨量并不少，1000—2000毫米，但是年內年際分布不均勻，缺少調蓄工程。三是水質性缺水，原來的水資源總量可以支撐地方的發展，但是由于水質的污染，水環境沒有保護好，導致水資源出現緊缺。四是管理性缺水，就是用水比較粗放。目前我們國家的用水效率與發達國家相比還有很大差距。我國農田灌溉水有效利用系數到去年年底只達到了0.51，發達國家達到了0.7—0.8。解決資源性缺水的問題，必須在充分挖掘節水潛力的前提下，適當實施跨流域、跨區域的調水，比如像現在正在實施的南水北調東、中線工程，就是通過水資源配置工程的建設，形成合理的水資源配置格局，解決缺水地區的水資源不足問題。同時要加快江河湖庫水系連通。現在汛期降雨量和水資源量占到70%以上，但由于水利工程調蓄能力不足，不能夠豐蓄枯用。所以，一方面要加強調蓄工程的建設，同時要把現有的江河湖庫連通起來，實現引排順暢、豐枯調劑，提高供水保障能力。

　　第三，要實行最嚴格的水資源管理制度。2011年中央1號文件和中央水利工作會議明確要實行最嚴格的水資源管理制度。今年年初，國務院印發了關于實施最嚴格水資源管理制度的意見，明確了水資源管理“三條紅線”。第一條是水資源開發利用控制紅線。提出到2015年水資源開發利用總量不超過6350億立方，2020年不超過6700億，2030年不超過7000億，這是水資源開發利用上限。第二條是用水效率控制紅線。明確農田灌溉水有效利用系數到2015年要達到0.53，到2020年要達到0.55。同時還明確了工業用水效率指標，比如萬元工業增加值用水量“十二五”期間要下降30%，年均下降6個百分點。第三條是水功能區限制納污紅線。通過實施最嚴格的水資源管理制度，加強水資源的管理，可以實現水資源的高效利用。同時還要加大建設項目特別是高耗水項目的水資源論證，關口前移，嚴格把關。目前在工業項目、城市建設項目的立項過程中，一方面要進行環境影響評價，另一方面要進行水資源的論證。對于水資源過度開發的地區，或者地下水超采的地區，要實行區域限制開發，嚴禁新上高耗水項目。同時水資源論證通過以后要發放取水許可證。

　　第四，全面推進節水型社會建設。節水型社會建設是今后發展的方向。這些年我們一直在大力推進節水型社會建設，無論是農業還是城市，還是工業方面，我們都明確了用水指標、用水定額，全面加大節水力度。

　　第五，要大力發展高效節水灌溉技術。農業是用水大戶，現在9.05億畝的有效灌溉面積中節水灌溉面積只占到4.3億畝，還不到一半。另外，節水灌溉面積中的高效節水灌溉技術，像噴灌、微灌、管道輸水灌溉還不到2億畝，所以說，這方面節水的潛力非常大。

　　第六，要推進水權制度建設和水市場培育，用市場優化配置水資源。在這方面，水利部專門出臺了指導意見，早在2000年，浙江的東陽向義烏就進行水權轉換探索，取得了成功的經驗。近些年，寧夏和內蒙在引黃灌區，通過工業投資對老灌區進行節水改造，節約的水量通過水權轉換用于工業建設，這方面取得了很好的經驗。

　　第七，要充分發揮水價的經濟杠桿作用，通過建立合理的水價形成機制促進節約用水，促進水資源利用效率和效益的提高。

　　第八，多種措施開源，特別是要利用好非常規水資源。比如說雨洪資源的利用，現在我們在這方面做了一些工作，在保障安全的前提下，盡可能把汛期的洪水蓄積利用起來。城市現在也搞了雨污分流，充分利用雨水資源。還有中水回用的潛力也非常大。現在每年城市供水總量是507.9億立方米，污水處理量331億立方米，但是中水回用量只有33億立方米，僅相當于1/10。所以說，下一步中水回用是彌補水資源不足的有效途徑。北京市在這方面做了很多工作，去年年用水量36億，其中中水回用7億立方米。下一步我們還要加大力度，通過開源節流并重、管理并舉，提高水資源利用效率和效益，有效應對農業水資源短缺的問題。

　　烏云其木格：

　　接下來請胡彥林委員提問。

　　胡彥林：

　　昨天陳雷部長的報告，我感到是一個實事求是的報告，農田水利建設工作取得了很大的成績，但存在的矛盾和困難也不少，喜中有憂。喜的是水利部這些年來，在黨中央和國務院的正確領導下，為我國的水利改革發展事業做了大量富有成效的工作。我國的主要江河的防洪能力不斷提升，農田水利設施體系不斷完善，水利保障的能力也不斷增強，水利建設在農業、農村的經濟發展中發揮了重要的作用。憂的是，農田水利建設滯后仍然是影響農業穩定發展和國家糧食安全的重大制約因素，農田水利設施的薄弱仍然是國家基礎設施的明顯短板。2010年，西南五省大旱，2011年年初華北地區的干旱，以及目前云南地區的連續大旱，屢次的災害將我國農業的脆弱抗災害能力暴露無遺。

　　農田水利是農業的命脈，是農村經濟、農村社會發展的重要基礎設施，加大、加快以農田水利基本建設為重點的農業基礎設施的投資力度，不僅是確保國家的糧食安全、不斷提高我國農業競爭力的現實需要，也是全面建設小康社會、推進中國特色的社會主義現代化進程的客觀要求。我們希望國務院有關部門，特別是水利部門的同志們，以更強的憂患意識、緊迫意識、責任意識將這項事關執政為民、事關國家發展的重大民生工程切實抓緊抓好。

　　今天我要詢問的第一個問題是，目前我國許多地區目前使用的基本上都是上世紀五六十年代、六七十年代修建的農田水利設施，據有關資料顯示，我國病險水庫達4萬多座，絕大部分散布在農村，這幾年水利部也把水庫的除險加固工作作為一項重點工作來抓。我想知道的是，這項工作進展得如何，成效如何，對還沒加固的病險水庫的監管又采取了哪些措施。詢問的第二個問題，我國是一個水資源短缺的國家，只占世界的6%淡水資源，但我國的水資源利用率不高，報告中說，我國農田灌溉水有效利用系數遠低于0.7-0.8的世界先進水平。我們國家，或者說我們現在的農田灌溉水有效利用系數是多少？提高的措施是什么？剛才陳部長已經涉及到了，還有我國仍有半數的耕地是“望天田”，這個問題我們如何解決？

　　烏云其木格：

　　我插一句，在您回答中間，是不是把“有效利用系數”這個概念給大家說一下。據我所知，有不少人都不了解。

　　陳雷：

　　灌溉水有效利用系數指的是從渠首出來的水到田間灌溉作物的利用效率，也就是水灌到田間作物利用量與出水口引水總量之比。咱們國家灌溉渠道主要分干、支、斗、農、毛五級，目前主要是農田灌溉“最后一公里”問題比較突出，末級渠系不健全、不完善，所以有些水從干渠、支渠下來，到最后一公里的時候損失、滲漏、蒸發的很多，利用效率比較低。

　　胡彥林委員實際上問了三個問題，第一個是病險水庫的問題，第二個是灌溉水利用效率的問題，第三個是發展旱作農業的問題。

　　我先回答第一個問題。中國從水庫數量上來說，現在有87873座水庫，是世界之最。但是這些水庫大多建于上世紀五六十年代，建設的時候就先天不足，建成以后管養維護經費又不到位，后天失調，所以病險的問題非常突出，有48000座左右都是病險水庫。病險水庫實際上對防洪安全的影響是非常大的。大家都知道，病險水庫大都位于城市的上游，很多既承擔著城市的防洪作用，又承擔著城市供水和農業灌溉的作用。因為病險水庫一般高程都比較高，而且蓄水量大的話落差也大，一旦出事，對下游將是滅頂之災。在2007年中央經濟工作會議上和中央農村工作會議上，中央明確要求，要用三年時間，對大中型病險水庫和重點小型病險水庫進行除險加固，消除病險危害。2008-2010年，國家投入了700多億資金，對全國的7356座大中型和重點小型病險水庫進行了除險加固，現在這些水庫的除險加固都通過了驗收。同時，從2010年開始，提出對小型病險水庫進行除險加固。對小型病險水庫分為兩類，一類是重點小型病險水庫，就是庫容在100萬方以上，999萬方以下的小（1）型病險水庫。這類水庫從2010年開始，我們和財政部、發改委三個部門共同啟動了對5400座小（1）型病險水庫進行除險加固，在今年年底以前將完成除險加固任務。同時還有41000座小（2）型病險水庫，小（2）型病險水庫大多比較小，但是危害也是比較大的，另外由于病險問題蓄不了水，經濟效益和防洪效益都不能正常發揮。我們會同發改委、財政部又啟動了壩高在10米以上、庫容20萬方以上的重點小（2）型水庫的除險加固任務。從去年開始，用三年時間，到明年年底將要完成15900座小（2）型水庫的除險加固任務，中央財政對每座水庫安排240萬元資金。剩余壩高在10米以下、庫容在20萬方以下的25000座小（2）型病險水庫，由地方政府負責安排資金，在2015年底以前完成除險加固，這項工作也已經啟動了。

　　另外，您剛才問到了除險加固的效果，總的來講可以體現在以下四個方面：一是消除了工程的安全隱患。近些年來，無論是流域性的洪水還是區域性的洪水，還是局部超標準的洪水，沒有一座大中型水庫垮壩，每年只有幾座小型病險水庫，大部分都是沒有除險加固的出現了事故，但是大部分沒有死人，因為有預案，有預警設施。二是提高了防洪減災能力。通過水庫的除險加固，包括清淤，恢復了防洪庫容，保障了水庫下游1.44億人的生命財產安全，基本解除了637座縣級以上城市、1.61億畝農田以及大量國家重要基礎設施的潰壩洪水威脅。三是發揮了水庫的綜合效益。新增了98億的興利庫容，過去不敢蓄，現在可以安全蓄水了，這對緩解水資源的短缺、保障供水安全、保障糧食安全，應該說起到了明顯作用。四是我們在對病險水庫進行除險加固的同時，同步推進了病險水庫管理體制的改革和建設體制的改革。對全國的大中型病險水庫，從2002年起推行水庫管理體制的改革，明確了水庫的性質，把水庫劃分為公益性、準公益性和經營性水庫。對公益性的水庫，要定崗、定編，明確“兩費”，也就是公益性人員基本支出經費和管養維護經費，中央財政和地方財政要納入預算。到目前為止，人員基本支出經費落實率達到了92%，工程維修養護經費落實率達到了80%，目前水管體制改革正在向小型病險水庫延伸。同時對量大面廣的小型病險水庫，我們在建設管理方面明確了由縣級人民政府組建項目法人，有關部門參加，而且紀檢、監察、審計、稽察和質量監督部門現在也都提前介入，采取“四制”,即項目法人制、招投標制、建設監理制、合同管理制等等。總體來看，效果還是不錯的。

　　關于安全度汛的問題，我們對于尚未進行除險加固的和正在進行除險加固的水庫，我們采取了一些措施。第一項措施，明確管護責任。每年汛前我們都要和監察部聯合公布地區的防汛責任人，包括重點水庫的防汛責任人，特別是病險水庫的行政責任人。第二項措施，明確汛期控制水位，特別是病險水庫，很多都是要求在沒有進行除險加固之前，汛期要降低水位，確保能夠安全度汛，或者是空庫迎汛。第三項措施，制定了比較完善的應急度汛的方案，特別是針對汛期的一些極端情況落實應急排險、避險措施。第四項措施，落實了搶險隊伍、搶險物料和搶險責任。

　　第二個問題，關于剛才問到的灌溉水利用系數的問題。中國雖然與發達國家有差距，但是在發展中國家來說水平還是居中偏上的，因為中國的灌溉面積太大了，中國9.05億畝有效灌溉面積，如果加上經濟作物、蔬菜的灌溉面積，中國達到9.89億畝。從1980年到2011年，中國的農業灌溉水的有效利用系數從0.3提高到現在的0.51，有效灌溉面積從80年代的7.3億畝增加到現在的9.05億畝，糧食產量從80年的6500多億斤提高到去年的11400多億斤。另外，農業的用水總量基本上沒有變，農業用水占總用水量的比重大幅下降。80年代的時候，農業用水占總用水量的比重是85%，現在降到了61.3%。應該說近30年來，中國的灌溉走的還是以內涵為主進行節水改造的一條發展路子。一方面擴大了有效灌溉面積，一方面實現了農業用水的零增長或者說是微增長。

　　下一步將采取幾項措施：第一，加大大型灌區以節水為中心的續建配套和更新改造的力度。中國的大型灌區有460座，我們從2000年開始制定了大型灌區節水改造的規劃，這些年和國家發改委一起對434座列入改造規劃的灌區進行了節水改造和續建配套，目前已經有110個灌區完成了規劃的投資任務。按照十七屆三中全會的要求，到2020年要基本完成434座大型灌區的節水改造任務。通過大型灌區的改造，可以大幅度的提高農業用水效率和用水效益，同時也可以通過提高單產來增加總產。第二，在北方地區大力推廣噴灌、滴灌、微灌、管道輸水和渠道防滲等節水灌溉技術。這些年來，財政部、發改委給予了很大的支持。第三，從今年開始，我們和財政部、發改委等有關部委一起，啟動了東北四省的節水增糧行動，計劃用四年的時間，總投入380億元，發展3800萬畝高效節水灌溉面積，包括大型機械噴灌和膜下滴灌等等，進一步夯實東北地區節水增糧的基礎。第四，進一步加大小型農田水利重點縣的建設力度。到目前為止，在財政部的支持下，我們投入了213億元資金，對1250個小型農田水利重點縣的建設給予了支持。從這些年來看，效果是非常明顯的。從今年開始，財政部準備進一步加大力度，再啟動400個節水小農水重點縣建設。下一步我們還想把小型農田水利重點縣基本覆蓋到農業大縣，并進一步向牧區大縣拓展。第五，要大力研制、開發適合中國國情、具有中國特色的高效節水灌溉技術和設備，加大節水灌溉的普及、推廣力度。計劃到2015年再新增有效灌溉面積4000多萬畝，新增高效節水灌溉面積5000萬畝到1億畝左右，這樣的話，到2015年農業灌溉利用水的系數可以達到0.53以上。

　　第三個問題，關于“望天田”的問題。中國18億畝耕地，實際上是18.258億畝耕地，其中一半以上是沒有灌溉條件的，是不能夠旱澇保收的農田，這些農田主要還是靠發展雨養農業。對于解決“望天田”的問題，我們想采取這樣幾個措施。一是努力擴大有效灌溉面積，特別是中低產田，通過發展灌溉排水系統，讓它變成旱澇保收的農田。二是大力興建“五小水利”工程，“五小水利”工程是短平快的，而且能夠解決實際問題。三是著力實施高效的旱作農業，比如深松深耕、秸稈還田等等。四是調整旱區的種植結構，發展高效耐旱的種植品種。

　　烏云其木格：

　　接下來請郝益東委員發言詢問。

　　郝益東：

　　聽了陳雷部長的報告，感覺從糧食安全、現代農業和生態環境互相結合的角度做水利，體現了科學發展的思想。報告也抓住了北方農區產品基地缺水的主要矛盾和草原牧區水利建設滯后的一些薄弱環節，我認為是符合實際的，我對這個報告表示贊成。有一些問題，特別是對當前有效灌溉總量和節水這兩方面的任務都重，都需要大量投資，但是如何協調好，把政府的有限資金用好，能夠加快兩方面的建設，感覺在這方面還是有一些工作應該進一步明確。

　　從總量來看，報告中講到，全國仍有半數的“望天田”靠天吃飯。從內蒙古來說，有效灌溉的比例就更低了。從90年代8000萬畝耕地，現在增加到12000萬畝還要多，耕地總量增加了，但是保灌的面積沒有能力按比例增加，所以說，實際上保灌的比例是在下降的。同時，草原牧區的水利建設在報告中多次提到，應該說重視程度，在我們看到的，關于“三農”問題的報告中是比較少見的。重視牧區水利，但實際上投資渠道還是非常有效的。另一方面，從節水灌溉來看，現在水利項目是分六七個部門安排項目，不少項目都是在同一塊農田上輪番建設、輪番安排項目，都要求高起點、高標準，但實際上增加的保灌面積是有限的。政府資金是有限的，任務都很重，如何用好，使兩方面都能夠兼顧得更好，搞得更快一些，我認為應該有高層次的規劃，制定有效的法規和法律，把這兩個問題結合兼顧起來。政府的投資，我認為主要用于擴大保灌面積，提高有效灌溉的比例。節水改造主要通過社會資金和水權置換，現在水權置換在內蒙古發展的規模還是非常大的，這方面是有路子可走的，希望能夠更好的協調起來。

　　烏云其木格:

　　請陳雷同志和農業部的余欣榮同志作回答。

　　陳雷:

　　郝益東同志提出的問題很好，我來回答一下。實際上您問了三個問題，一是關于有效灌溉面積的問題；二是關于牧區水利的問題；三是涉農資金的渠道和整合的問題。

　　第一個問題，關于大力發展有效灌溉面積。剛才我也說到了，應該說這些年，我國灌溉農業的發展還是取得了長足的進展，中央的投入和地方的投入都在逐步增加。去年中央的農田水利投入資金達到了659億，地方的農田水利投入達到了600億，加起來一共1200多億，增幅是非常大的。特別是國家明確從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設以后，我想我們國家的灌溉農業還會迎來更快的發展。按照“十二五”規劃，到“十二五”末要新增4000萬畝的有效灌溉面積。從目前我們的投入和正在實施的項目來說，以及從各地的規劃實施來說，是能夠實現這個目標的。

　　關于擴大灌溉面積。第一，還是要堅持外延與內涵相結合。內涵就是對老的配套不完善的這些灌區進行挖潛改造，特別是著力解決好“最后一公里”的問題，這樣可以使有效灌溉面積得到恢復和改善。第二，在水土資源條件組合比較好、有開發利用潛力的地方，結合千億斤糧食生產規劃，大力發展灌溉面積。第三，大力推行節水措施，包括北方地區的節水、東北四省區的節水、西北地區的節水。第四，充分地調動農民的積極性，調動社會的資金。比如像剛才郝益東同志提出，內蒙搞的大型噴灌，基本上很多都是用社會資金來搞的。還有水權置換，工業企業要上新項目，但是沒有用水指標，那么就支持河套灌區的農業節水，通過節出來的水量發展工業項目。

　　 關于牧區水利建設，這是下一步我們要加大力度支持的重點。這項工作從上世紀90年代末就開始了，但是投入的資金比較少，到現在一年不到2億元的資金，搞了700多萬畝的飼草料基地。實際上我們國家的草原資源是非常大的，天然草場60億畝，可開發利用的有40億畝。我也跑了很多牧區，很多牧區都是天然草場，由于超畜的問題、過載的問題，使得草原退化問題非常嚴重。像內蒙，過去我調研的時候是40畝天然草場養一個羊單位，但是如果搞節水灌溉，搞飼草料基地或者灌溉草庫倫的話，一畝大概可以養4個羊單位，這樣就可以通過舍飼圈養解決過去的放養和過牧的問題，實現輪牧、禁牧措施。這方面我們也制定了規劃，下一步將增加這方面的投資渠道，加大牧區水利建設的力度。

　　關于資金整合的問題。去年中央1號文件出臺、中央水利會議召開以后，農田水利的資金渠道進一步明確了。到現在，我統計了一下，用于農田水利建設的資金渠道大的有八個方面。第一個是中央財政的小型農田水利設施建設的補助專項資金，包括小型農田水利重點縣建設資金。第二個是中央固定資產水利投資中用于農田水利建設的投入，包括新增千億斤糧食產能資金。第三個是國家農業綜合開發用于農田水利建設的投入。第四個是農村土地整治用于農田水利建設的資金。第五個是一事一議財政獎補資金。第六個是現代農業發展基金、產糧大縣的獎勵資金用于農田水利的資金。第七個是各地扶貧開發用于農田水利建設的資金。第八個是煙草、糖業搞煙水配套工程等投資渠道。如何整合好這些資金，使這些資金形成合力，使農田水利建設更好更快地發展，在這方面我們也有初步考慮，也有實踐，包括和發改委、財政部，和農口的部門也在做這方面的探索。一是統一規劃，最近制定了農田水利的縣域建設規劃，覆蓋到2000多個縣。同時包括灌區的發展規劃、節水灌溉的規劃。二是統籌資金，會同財政部出臺了統籌和使用資金的指導性文件和意見。三是加強分工協作，建立一個溝通、協調的機制。四是信息共享。另外還有明確各自的職責。最后，在地方這個層面，因為最后是組織實施的單位，他們再把資金進一步整合、統籌好，發揮好資金的使用效益。我就簡單回答這些。

　　烏云其木格：

　　請農業部余副部長接著回答。

　　余欣榮：

　　我結合農業部的職能補充匯報一下我國旱作農業、節水農業技術推廣的有關情況。干旱缺水是我國農業主要瓶頸之一。我國有近10億畝的耕地是無灌溉條件的旱地，所以長期以來，農業部始終把加快旱作農業的發展作為全局性的、戰略性的工作來抓。“十一五”以來組織編制了旱作節水農業示范工程建設規劃，印發了農業部關于推進節水農業發展的意見，連續五年召開了全國農田節水會議，推動了旱作節水農業的發展。截止目前，一批成熟的、有成效的節水技術大面積推廣，大體上達到4億多畝，初步形成了分區域、分作物的旱作節水農業的技術體系。就拿今年來看，大家知道，今年東北、西南旱情很嚴重，東北部分地區到今年2月底降水量只有常年的30%，有的比這個更低。針對這種情況，國家今年又專門出臺了防災減災穩產增產關鍵良法技術補助政策。針對西南的薄膜覆蓋的抗旱保苗技術也給予了財政支持。今年東北、西南的抗旱、春播有了一個好的基礎，為今年豐收奠定了好的基礎。“十二五”期間農業部將進一步加快旱作農業發展，重點是在突出“三個結合”：

　　一是強化節水意識與搞好科學規劃相結合。我們將采取多種措施，進一步加強各級政府和廣大基層干部群眾的惜水節水意識，同時指導各地根據水資源的特點，因地制宜的制定旱作農業的發展規劃，進一步明確不同區域的旱作農業的技術路線，突出重點區域、重點作物和關鍵技術的節水手段的研究和應用，推動形成各具特色的旱作農業的格局形成。

　　二是強化工程措施與農業措施相結合。旱作節水農業是我們今后發展的重要途徑。一方面，我國水資源短缺，和大水漫灌浪費并存，工程措施與農業措施脫節，水資源的利用率雖然這些年有了很大的進步，但是我們與發達國家相比還有很大的潛力，這就是我們下一步要繼續努力的。在工程措施上，水利部作了大量的工作，從農業部來講，怎樣把工程措施和農業新措施的研究、推廣、應用結合起來，走出一條具有中國特色的旱作節水農業的路子，農業部就是要強化推廣分區、分品種、分時段的節水高效的生產技術。具體講，在東北地區要大力地推廣機械深松、抗旱坐水種、膜下滴灌、保護性耕作等技術。在西北地區大力推廣全膜雙壟溝播、壟膜溝灌、保護性耕作等覆蓋性保墑技術。在西南地區大力推廣玉米覆膜種植技術。在黃淮海地區大力推廣測墑灌溉保護性耕作，深松、鎮壓、秸稈還田等保墑技術。同時積極推廣膜下滴灌、水肥一體化、噴灌等高效節水技術，力爭“十二五”期間新增旱作田技術1億畝以上。現在一個很大的特點，就是農業技術進步到不是某一種單項技術，它是把綜合性的農業、農機、節水和其他工程相結合的階段，我們在這個方面因勢利導，把成果繼續鞏固下去。

　　三是強化示范基地的建設與全面的推進科學抗旱、優化作物布局相結合。2012年到2015年協同發改委安排中央預算內基本建設投資24億，在全國建旱作農業基地500個，由財政、水利、農業三部聯合開展東北四省節水增糧行動，投資228億元，建設3800萬畝的高效節水耕地。通過這些技術示范能夠在這些地方取得先行的先導性的作用，進而不斷推廣。在示范的同時，我們現在正在著手全面建立健全土壤傷情的監測網絡體系，及時地監測、發布旱情，為農業抗旱健在提供依據。同時注重優化作物的布局，指導各地建立與水資源條件相適應的的作物格局，充分利用自然降水變被抗性的種水為時宜性的種水。在資源型缺水地區，積極培育和選用耐旱作物的品種，擴大低耗水作物種植面積，在季節性缺水地區，因地制宜地實施水旱輪種，發展間作套種，以全面提高我國農區的水資源的利用效率，為農業降耗增產可持續發展作出新的貢獻。

　　烏云其木格：

　　下面請劉振偉委員進行詢問。

　　劉振偉:

　　我提一個問題，最近人大農委到五個省就小型農田水利管護情況進行調研。在調研中一些地方反映，現在一些小型農田水利工程存在產權不清晰、管護主體不落實、沒有管護渠道的問題，也有一些地方存在重建輕管理的問題。2011年中央1號文件對深化小型水利工程產權制度改革提出了明確的要求，要明確所有權、使用權，建立起良好的管護機制。請水利部介紹一下改革的思路和主要的措施，怎樣才能建立起既能促進建設，又能管好、用好的小型水利工程建設運行機制。謝謝。

　　陳雷:

　　劉振偉委員提的問題非常好。小型農田水利工程量大、面廣、點多，全國的小型水利工程大概有2000萬處，目前我們已經實行小型農田水利產權改革的工程有700多萬處，接近三分之一。但是因為小型水利工程資金來源主要是國家投入、集體投入和農民個人投入，產權性質也不同，特別是農村土地經營機制發生變化以后，產權制度改革一度出現了滯后的情況，產權不清晰、管理主體不明確，管理不到位的問題也非常突出。為了解決好這個問題，水利部專門制定了農村小型水利工程產權制度改革的指導意見，總的采取措施如下:

　　一是明確新建工程的所有權。新建的小型水利工程我們明確要求先建機制、后建工程，財政補助資金所形成的資產歸農民用水合作組織和農村集體所有，由縣級人民政府核準頒發工程的產權證書，所有權主體可以自主選擇承包管理、委托專業機構管理等多種形式。

　　二是推進已有工程產權制度改革。將工程規模比較大，受益戶比較多的工程，明確為農村集體、農民合作組織所有。對受益戶較少的，或者是比較分散的工程，明確為聯戶或農戶所有，由農民自主管理，同時通過拍賣、租賃、承包、股份合作等形式放開使用權，搞好經營權，盤活存量資產，實現滾動發展。

　　三是明確管護責任。針對不同工程的性質和特點，采取專業化管理、社會化管理和自主管理等多種方式，將工程管護責任落實到產權的所有者和使用者，同時健全管理制度約束管理主體，確保工程能夠正常的發揮效益，確保用水戶的利益不受損害。

　　四是落實好維修、管護的經費。用水合作組織或者集體組織負責統一收取水費、統一工程維護。從去年開始，中央財政和地方財政都增列了一個渠道，用于西部地區、民族地區、邊遠貧困地區小型農田水利設施的運行維護經費補助。目前農民用水合作組織的發展比較快，現在全國農民用水協會和農民用水合作組織已經有7.8萬個，在管好、用好小型農田水利工程中發揮了重要的作用。

　　烏云其木格：

　　下面請鄒萍委員發言詢問。

　　鄒萍：

　　2009年國家為徹底改變小型農田水利建設嚴重滯后的現狀，提高農業抗擊自然災害的能力，實現小型農田水利由分散投入向集中投入轉變，由單向突破轉向整體推進，由重建輕管轉向建管并重。國家財政部、水利部以縣為單位，整體推進分批實施。“十一五”期間全國凈增灌溉面積2600多萬畝，新增了節水能力189億立方米，新增糧食增產能力400億斤。比如我們云南的祿豐縣，被第一批列入了重點縣的建設，現在任務已經完成，共新增改造小型灌區16處，改造渠系193公里，新增有效灌溉面積4.34萬畝，有效灌溉面積占耕地面積的比重提高了15%。全縣的新增增產能力得到提高，建立了小型農田水利工程良性運行機制，成為在連續三年旱災面前抵抗旱災能力最強的縣，受到了當地群眾的歡迎和擁護，激發了群眾大干農田水利建設的熱情。我們根據農業部的調查，對糧食生產來說，灌溉的投資回報率是最高的，達到了5.64。所以說，小型農田水利重點縣的建設，是一項強基礎、惠民眾的長遠工程，希望國家擴大范圍，增加財政補貼。請問水利部和財政部，小型農田水利重點縣的建設作用十分明顯，今后如何繼續擴大范圍，加大財政補貼力度？

　　烏云其木格:

　　請財政部胡靜林同志匯報。

　　胡靜林:

　　2005年，財政部和水利部設立了小農水專項資金。從2005年到2012年，累計安排456億元，2012年預算安排158億元，比2011年增加32億元，增長25%。這項工作是逐步摸索、積累經驗、總結提高的過程。一開始也出現了這樣那樣的問題，2009年，在總結經驗的基礎上，我們采取了“集中投入、成片改造、整縣推進”的模式，通過這種方式啟動了小農水重點縣建設。主要內容：一是提高投入強度。每個縣連續三年安排中央補助800萬，要求省級不低于中央補助規模。在第三批重點縣，我們又增加了高標準農田建設示范縣和高效節水灌溉重點縣各100個指標，每個縣的投資強度由800萬增加到1200萬—1500萬。二是統籌整合資金。除小農水以外，通過小農水重點縣項目平臺把其他的資金整合在一起，形成合力。三是加強監督管理。我們要求進行自主創新，要求競爭立項、績效考核等，提高資金的使用效率。2009年到2011年，中央財政投入重點縣建設達到211億，安排了1250個重點縣。這1250個重點縣大概占全國耕地面積的78%，有效灌溉面積的79%，糧食產量的76%，應該說為糧食的增產打下了堅實的基礎。

　　下一步，我們打算要把小農水重點縣基本覆蓋到所有的農業大縣。第一，提高覆蓋面，今年準備新增400個重點縣，覆蓋所有的農業大縣。第二，突出重點。在糧食主產區建設高標準農田，在一些干旱缺水的地區推進高效節水農業，財政部、水利部、農業部在東北實施節水增糧行動。第三，逐步提高補助標準，加大投入力度。第四，創新管理機制，最重要的是要把農民和農村合作組織的積極性調動起來，通過民辦公助的方式讓農民成為農田水利的建設主體。另外，除了小農水專項用于農田水利建設，財政安排的還有八個項目，這八個項目加起來，每年中央財政方面大概是659億，而且現在每個項目的規模都不小，要統籌形成合力，使農田水利能夠做得更好，回報農民。

　　烏云其木格：

　　請莊先委員詢問。

　　莊先：

　　近年來，我國的農田水利建設取得了長足進展。糧食連續8年增產豐收，水利功不可沒，發揮了至關重要的作用。農業水費是維持農田水利良性運行的重要經濟基礎。自古以來，例如四川的都江堰灌區，水利就是通過每畝征收10斤左右的稻谷，也就是通常所說的水費糧的方式來征收農業水費，以維持都江堰灌區的良性運行。我國于1990年下發了關于征收農業水費的文件，為農田水利工程的良性運行發揮了十分重要的作用。但是這幾年來，特別是農業稅取消后，部分農民認為農業稅都免了，何必再繳農業水費？所以，許多地方的農業水費征收較差，甚至收不上來，農田水利沒有一個穩定的收入，影響了農田水利工程的良性運行，甚至導致老化失修。我詢問的第一個問題是，水利部在新的形勢下，對貫徹國務院征收農業水費的文件，征收農業水費有何良策？這幾年來，我經常在農村基層跑，許多農民向我反映，國家種生態林每畝每年補貼12塊錢，他們為國家種糧，種糧直補每年每畝大概80塊錢左右，他們現在種糧應交的水費大概是每年每畝37塊左右，他們認為，他們是為國家種糧，也要像種生態林、種糧食一樣，國家應對種糧農民的農業水費給予直接補貼。現在一些財政收入較好的縣，比如福建的晉江市，種糧農民的農業水費都由當地財政直接補貼，我們有18億畝耕地，農業水費假如每畝每年37塊錢，如果對種糧農民的農業水費直接補貼每年每畝20元，那么全國要補360億，如果按照中央省市級縣各承擔1/3，中央財政補貼種糧農民的農業水費就是120億，那么對于促進整個農田水利建設將會起到很好的作用。我詢問的第二個問題，財政部對種糧農民的水費實行財政補貼有何打算？

　　烏云其木格：

　　請陳雷同志和胡靜林同志分別回答。

　　陳雷：

　　農業水價改革是個大問題。從目前農業水費收取的情況來看，全國面上的農業水費平均也就是1毛錢左右，農業供水成本基本上在2毛錢左右，農業水費只是成本的一半，同時水費收取不到位，收取率也就是50%左右。由于水費偏低，收取不到位，導致了農田水利設施沒有足額的維修養護經費，老化失修的問題日益突出。

　　解決這個問題，第一，要完善農業水價形成機制。農業水價比較復雜，既要考慮滿足水利工程運行的成本，也要考慮農民水費支出的承受能力。我們現在主要是按照促進節約用水、降低農民水費支出、保障工程良性運行的原則，通過科學測算農業灌溉的成本，將農村集體和農民合作組織的管理運行維護費納入水費，合理核定農業的水價，加快實行農業終端水價。

　　第二，要大力推行農業節水。我舉個簡單的例子，比如一畝地的灌溉定額是400方水，一方水的水價是1毛，農民一畝地要交40塊錢。如果通過大力發展節水灌溉，把畝用水的定額降到200方，水費提到2毛錢一方，農民的支出負擔仍然是40塊錢，沒有增加，但是水資源卻大幅度地節約了。所以水價的改革要和節水同步推進。

　　第三，要完善農業用水計量設施。目前我們的計量設施不完善，僅占三分之一左右。目前水費的收取有兩種形式，一種是按方計算，有計量設施的，比如一方水交多少錢。最明顯的是井灌區，都是搞IC卡，農民付了多少水費，插進去就灌多長時間，這種方法的收取是百分之百，而且科學合理。但是非井灌區很多都是按畝收費，一畝地核定多少稻谷、核定多少玉米，折算成貨幣來收取，但是實際用了多少水也不清楚，所以下一步要加大量水設施的建設。

　　第四，要加強水費的征收和管理。現在比較好的成功經驗，是通過農民用水合作組織，比如農民用水協會、農民用水合作社，集體商定水費標準，收取水費，并管理和使用水費。

　　另外，就是要落實農田灌溉工程的運行維護經費補貼。剛才莊先委員提了直補的問題，現在對于到底是直補好，還是補給農田水利的運行管理部門，補他們電費和運行成本，有兩種不同的意見。我個人認為，還是補給農田水利的供水單位比較好，這樣可以避免水費收取不到位的問題。現在甘肅和南方的一些省，他們的省財政已經對排灌站的電費運行支出和管理支出給予補貼，這樣也可以降低農民的水費支出。

　　胡靜林：

　　我補充一點。剛才陳部長大致說了一下。關于水費政策，我們有兩方面的考慮。一方面就是降低水價，減輕農民的負擔；另一方面農民還要適當承擔一些水價來促進節約用水。現在我們總的思路是加大財政的補貼降低水價，另一方面還要讓農民在合理范圍內承擔優惠的水價。公共財政主要承擔了兩方面的任務：一是地方財政對一些公益性的和準公益性的水管單位，要保障其基本的投入，保障水利設施的維修、管護，對一些小型水利設施的管護給予補貼，千方百計地降低水價。二是中央財政加大對比較落后地區的財政轉移支付，增加他們的財力保障。此外我們今年在土地出讓金也專門列支了渠道，允許在這里提取部分資金用于農田水利工程的管護。下一步我們想建立穩定的農業水費的補償機制，首先要通過投入來補助運行成本。另一方面，除了投入以外，還有一個推進改革，加強水管單位和工程設施的使用效率，人員要精干，成本要控制，只有這兩方面共同控制，才可以把水價降下來，才可以在農民可以承受的范圍內制定水價。還有水費直補的問題是一個非常大的政策，莊先委員提出以后，我們會把這個問題作為專門的問題專題研究。謝謝。

　　烏云其木格：

　　下面請郭鳳蓮委員詢問。

　　郭鳳蓮：

　　昨天聽了陳部長的報告以后，我感到報告是非常全面的，也是非常實事求是的。近些年黨中央、國務院非常重視水利工作，財政投入也在不斷的增加，體制和機制也在不斷的完善。水利工作為我國的經濟社會發展，還有人民的安居樂業作出了重要的貢獻。我作為農村的基層書記，幾十年來對農林水也有深厚的感情，在昨天的發言當中我講了，我就是從一手搞土地建設，一手搞農田水利建設這樣起來的。聽了昨天的報告，我感到這幾年在水利投入方面，水利建設方面中央付出了很高的代價，水利部門作出了很大的貢獻。我提一個問題，在“兩工”取消、農村勞動力大量向城市轉移的情況下，如何調動農民參加農田水利建設的積極性。農村發生了很大的變化，隨著勞動力大量轉移，有的農民把自己的土地轉租轉包，在這種情況下，如何調動農民的積極性，我感覺發生了很大的變化。盡管這幾年水利部門，還有國務院也拿出了很多方式，推行了很多新的方式和方法，但是對于政府的補貼，如何與農民參與相結合，這個問題還是比較突出的。我的問題就是這樣，如何調動農民的積極性參與水利建設。

　　烏云其木格：

　　請水利部陳雷同志回答。

　　陳雷：

　　我簡單回答一下這個問題。取消“兩工”以后，農民的投工投勞受到了很大的影響，過去高峰時候一個冬春的農田水利建設投工投勞是130億個工日，去年冬春的時候統計了一下，是30億個工日，凈減了100億個工日，一個工日按30元算，一年等于減少了3000億元的農田水利投入。郭鳳蓮同志提的是一個大問題，這個問題我們和財政部也在積極研究，采取了一些措施。

　　一是強化政府的主導作用。政府要廣泛發動群眾、組織好群眾，通過一事一議的方式組織群眾興修水利。同時要和農民講清楚，農民投工投勞不是加重他們的負擔，而是解決農田水利建設存在的薄弱環節，夯實農田水利基礎，提高農業的綜合生產能力和抗災減災能力，是為農業的增產、自身的增收做的一件實事。

　　二是創新組織發動方式。這些年，每個冬春我也非常關注地方政府的一些做法，比如廣西自治區黨委和人民政府連續三年，每年冬春水利建設之前下發一個文件，自治區四大班子領導都深入到各個地縣，包點包片，地縣的四大班子領導深入縣區，縣區的深入鄉鎮，鄉鎮的深入到村組，這樣的話，每年都有很多干部下到基層，用一個星期甚至更長的時間和群眾共同參與農田水利建設。去冬今春，廣西僅通過這項措施就投入工日8000多萬個，實現了農田水利建設的恢復性增長。黑龍江、河南省也有這樣的做法。

　　三是完善政策措施。比如江蘇，在取消“兩工”時保留了五到六個工日，用于農田水利建設。

　　四是建立獎補機制。財政部這些年加大了一事一議、先干后補、以獎代補的資金支持力度，每年投入接近200億元的資金用于調動農民興修農田水利建設的積極性。

　　五是實行重點項目帶動。比如像小農水重點縣、大型灌區的改造、節水灌溉推廣等很多項目可以帶動農民興修水利。

　　六是完善基層服務組織和服務體系，特別是通過農民用水合作組織組織農民投入農田水利建設。

　　烏云其木格：

　　請方新委員詢問。

　　方新：

　　我有一個問題，一個建議。先說建議，接著郭鳳蓮委員的問題，就是關于農田灌溉“最后一公里”的問題，這已經成為制約農田水利的關鍵問題之一。我個人認為，解決這個問題，除了剛才陳部長回答的措施以外，還有一個問題，田間水利建設的責任主體到底是誰。從農田水利建設來講，特別是主干渠網的建設是公益事業，政府責無旁貸，但是田間水利建設的責任主體到底是誰？農民還是政府？接著一個問題，取消“兩工”之后新機制的起點，究竟是政府主導、農民參與，還是應該是政府扶持，充分調動農民的積極性，民辦公助？我建議對這個問題要認真研究。這是建議。我的問題是，近些年糧食主產區發生了變化，東北、西北、華北成為國家的糧食主產區，這些地區相當一部分是井灌區，隨著糧食的逐年增產，地下水超采嚴重，地下水水位逐年下降。比如河北省過去30年，每年地下水下降1米多，地面沉陷等生態環境問題時有發生。我的問題是，在這些地區如何妥善處理農田灌溉與生態保護的矛盾？謝謝。

　　烏云其木格：

　　請陳雷和王世元同志回答。

　　王世元：

　　非常感謝方新委員的詢問。我想就地下水資源的情況做一個介紹。地下水確實是我們水資源的重要組成部分，也是關系到生態建設的重要因素。從我們近年來組織開展的新一輪全國地下水資源評價結果顯示，全國地下水資源量多年平均為9000多億立方米，其中淡水資源是8000多億立方米。大體上南方為6000多億立方米，大約占69%，北方為2700多億立方米，大約占31%。正像方新委員講的，近年來，由于氣候大的變化和水資源開采的過量，我國平原地區水資源超采問題確實嚴重。比如說華北平原，截至2009年底，淺層地下水水位累計平均已下降10到20米，最大下降超過40米。像燕山和太行山山前地帶，這些地方下降得更厲害一些，這個問題已經引起各方面的高度重視。針對地面沉降防治問題國務院已經出了一個規劃。從我們開展的工作和將要開展的工作看，有以下幾個方面：一是全面摸清了地下水資源的家底，先后完成了全國范圍內的區域水文地質普查，累計完成130多萬平方公里農牧業供水水文地質勘察，完成兩輪全國地下水資源評價，為地下水的合理利用和有效的調控提供了重要的依據。二是會同水利部堅持地表水、地下水統籌規劃，通過規劃有序的控制開采。三是建設地下水動態監測網絡。四是組織開展地面沉降調查監測和治理工作。我們主要在四個方面加大力度開展工作，盡可能讓情況有所改觀。謝謝。

　　陳雷：

　　我再補充兩點。

　　第一，我們同時也加大了井灌區的節水改造力度，盡量減少地下水的開采。另外，我們還對一些過度超采區制訂了壓采的方案，比如南水北調受水區的壓采方案，將來南水北調的水到了北京、天津、河北以后，我們可以利用外調水置換被城市和工業擠占的農業用水，減少地下水的開采，緩解和改善地下水的狀況。

　　關于剛才提到的“最后一公里”的問題。“最后一公里”現在確實是農田水利最為薄弱的環節，主要就是這些年大型灌區的改造力度加大，干渠、支渠的配套完善率比較好了，但是支渠以下到田間的部分，由農民和受益人負擔的部分，由于投資、投勞不足等多種原因導致不能發揮整體的綜合效益。為了解決這個問題，我們從幾個方面入手采取了一些措施：一是加大了灌區的節水改造力度，這不僅是大型灌區，包括中型灌區和小型灌區。二是加大田間工程和末級渠系的建設。最近我們實施了農業水價綜合改革的試點，突出解決“最后一公里”的問題。三是因地制宜興建“五小水利”工程。四是深化小型農田水利工程的產權制度改革，特別是完善農田水利的基層服務體系。五是深化農田水利管理體制，解決老化失修、運行管理不到位等問題。另外，關于您提到的田間工程的責任主體問題，這個問題比較復雜，跟現在農村的經營體制有很大的關系，應該是誰受益誰負責，但是因為現在農業是弱勢產業，關系到糧食的安全、農業的增產、農民的增收、農村經濟的發展。中央制定出臺了強農惠農富農的政策，現在還是政府主導、農民參與的機制比較好。特別是中央明確了從土地出讓收益提取10%用于農田水利建設，進一步加大農田水利投入力度，田間“最后一公里”的問題將會得到加快解決。

　　王世元：

　　我想補充一點，剛才幾位委員都提到了“最后一公里”卡脖子的問題和農民怎樣參與農田水利建設的問題。這個問題和我們與財政部等部門多年來組織開展的土地整治密切相關，所以就此我想匯報點情況。所說的農村土地整治，就是我們現在正在開展的田、水、路、林、村綜合整治，這項工作已經開展多年了。在各地基本上采取的是政府搭臺、農民作為參與主體、部門配合、統籌規劃、整合資金的辦法。實際在各地的資金，我所調研過的地方都是進行綜合整理，統籌的，效益應該說還是非常好的。現在最典型的就是我們和財政部開展的10個重大工程和10個示范省建設，針對的地區主要是可以提高耕地質量、有效增加耕地面積、土地資源豐富適宜開發的地區。比如內蒙的一些地區、寧夏的一些地區、云南的一些地區，都是旱地比較多，通過土地整治成為高標準基本農田。“十一五”期間，全國用于土地整治的資金3000多億元，土地整治規模1.7億畝，新增耕地3000多萬畝，建成旱澇保收的高標準基本農田1.6億畝，整治后的耕地畝產平均提高大體在10%左右，新增糧食產能近200億斤。應該說，為實現糧食產量的“八連增”提供了重要保證。在整治當中主要是興建和修建了排灌溝渠，完善了田間的灌溉渠系，促進了農田工程性缺水和“最后一公里”卡脖子問題的解決。通過栽種一些農田的防護林，開展坡改梯工程，實現坡面防護等工程，有效治理和防止了水土流失，這個工作從實際的效果來看還是不錯的。下一步，國務院批準了全國土地整治規劃，我們和財政部聯合下發了兩個文件，這兩個文件剛剛下去，一個是財政部和我們下的規范新增費管理的文件，將加大對高標準基本農田的支持力度。二是落實國務院批復的全國土地整治規劃，我們和財政部等有關部門，在“十二五”期間建設4億畝旱澇保收的高標準基本農田，補充耕地2400萬畝，今年1億畝的任務已經分解下去了。另外又部署了500個高標準的示范縣。基本上按照這樣一個部署在推進。所以我們想通過“十一五”的經驗和“十二五”將要開展的工作，有效解決委員們現在擔心的問題。

　　烏云其木格：

　　請高洪委員詢問。

　　高洪：

　　我的問題實際上前面的委員也涉及到一部分，我就是對農田灌溉設施“最后一公里”的問題進行提問。農田水利建設呈現快速發展的良好態勢，為解決農田水利“最后一公里”的問題發揮了很好的作用。但是我們現在農田水利的灌溉設施仍然很薄弱，我們現在的農田水利大多建于上世紀50—70年代，有一些水利工程已經老化失修，管護差，毛細渠道不配套難以維系，很多灌區工程已經達到或者超出使用年限。在2009年北方大部分干旱，2010年西南地區特大干旱，特別是云南連續三年干旱，這些問題都充分暴露出來。我的問題是，一是國家如何發揮好現有設施的作用；二是國家將采取哪些措施打通農田水利的最后“最后一公里”。

　　烏云其木格：

　　這個問題和上面的一個問題有的已經包括在里面了，所以回答的時候重復的部分可以從略。請水利部陳雷同志回答。

　　陳雷：

　　“最后一公里”是一個比較突出的問題。現在我們一方面以縣為單位制定了農田水利的規劃，把“最后一公里”的問題作為重點來解決。同時我們也制定了灌區改造規劃、節水灌溉規劃和泵站改造規劃，這些規劃的實施，都有助于解決好“最后一公里”的問題。

　　關于如何發揮現有設施的效益問題。針對現有一些設施老化失修、效益衰減、不能正常發揮效益的問題，我們進行維修、完善、改造，讓他們可以正常發揮效益。還有就是根據農田水利發展的需要，我們還要針對突出薄弱環節，有針對性的增加投入，搞好各種工程配套和設施改造。同時，深化小型農田水利工程管理體制改革，特別是把維修管護的經費落實到位，使他們可以良性運行，更好發揮效益。我就簡單補充這幾點。

　　烏云其木格：

　　請楊貴新委員詢問。

　　楊貴新：

　　尊敬的副委員長、秘書長、各位委員，昨天聽了陳部長的報告，我認為陳部長的報告是一個實事求是的好報告，我完全贊成。自2011年的中央1號文件下發以后，國務院及有關部門、地方各級政府，積極落實文件的要求，對推進農田水利建設的確做了大量卓有成效的工作，取得了可喜的變化，群眾的滿意率大大提升。以貴州省為例，省委、省政府立即出臺了關于加快水利改革發展的意見，成立了貴州省水利投資公司，而且在中央1號文件精神的指引下，貴州省近年來的農田水利建設投入增加，規模擴大，進展較快，集中連片，重點突出，效益較好。但是，由于自然地理和歷史的原因，貴州省的農田水利基礎設施仍然很薄弱。2011年出現了全省性的特大旱災，造成了糧食大幅度減產，充分暴露了貴州省工程性缺水問題的嚴重性。目前全省還有一半左右的耕地無水利設施的保障，只能靠天吃飯。現有的水利設施又年久失修，病險工程多，不能發揮應有的效益，主要原因是投入少、欠帳多。中央決定以公共財政投入為主，多渠道、多層次的籌集資金，發揮政府在水利建設當中的主導作用，將水利作為公共財政投入的重點，大幅度增加中央和地方財政的專項資金，我們表示擁護。請介紹一下，如何實現中央層面統籌，加大對西部地區農田水利的投入力度。謝謝。

　　烏云其木格：

　　關于這個問題，請發改委杜鷹同志、財政部胡靜林同志、銀監會的周慕冰同志分別回答。

　　杜鷹：

　　謝謝楊委員的提問。剛才您的問題主要是涉及西部地區的水利建設和中央如何加大對西部地區水利建設的支持力度這樣一個問題。我先來回答，然后請其他同志做補充。西部大開發在我國區域協調發展總體戰略中具有優先地位。12年的西部大開發取得了舉世矚目的巨大成就。但是另一方面，也正如您剛才所說的，由于自然、地理和歷史的原因，西部地區的水利基礎設施比較薄弱，相對于其他地區比較滯后。特別是包括貴州在內的西南地區的工程性缺水問題、西北地區的資源性缺水問題非常突出。農田水利建設的欠帳也很多，抗災減災的能力十分薄弱。這些是制約整個西部地區經濟社會發展的一大瓶頸。黨中央、國務院對西部地區的水利建設一向都是高度重視，明確要求要把水利建設放在西部大開發整體工作的突出重要的位置，進一步加大支持力度，加快建設進度。按照黨中央、國務院的要求和部署，發改委會同有關部門在實際工作中，在規劃編制、項目安排、資金支持、政策扶持等方面，都高度重視西部地區的水利建設，傾力支持西部地區加快水利建設步伐。在規劃編制方面，這些年來，在編制國民經濟和社會發展五年規劃、區域發展規劃、全國水利發展規劃等涉水的專項規劃，都把西部地區的水利問題放在突出重要位置上來考慮。同時，這十年來，我們在西部地區的專項水利規劃的編制上邁出了重要步伐，先后組織編制了塔里木河、石羊河、黑河綜合治理的規劃，西南五省重點水源工程規劃，還有新疆自治區水資源規劃。還有就是您所在的貴州省，按照總理要求，我們編制了三位一體的規劃，就是加強水利建設、生態建設和石漠化綜合治理。這些專項規劃的編制對加強水利建設起到了很好的引領作用。在投資的支持方面，我向您報告，在2000年到2011年的西部大開發12年，中央預算內投資安排給西部1872億元，占同期中央預算內水利總投資的比重是38.4%，而且這個比重是在不斷提高的，從2000年的18.6%，提高到去年的48.4%。我們知道，西部地區的人口只占全國的28%。在政策扶持方面，考慮到西部地區的財力比較弱，我們逐步提高了不同水利項目中央投資比例，現在西部地區的各類水利項目，中央投資的比例大體是在2/3到80%以上，盡量減輕地方資金配套壓力。同時，中央明確取消西部地區縣及縣以下的配套任務。在項目的安排方面，西部大開發這12年來，一大批重點水利骨干工程開工建設，廣西百色、嫩江尼爾基、寧夏沙坡頭、四川的武都引水等控制性工程相繼實施，有的已經竣工開始發揮效益。同時，空前規模地推進了西部地區農田水利建設，包括農村安全飲水、灌區節水改造、黃河和長江上游的水土保持，還有剛才提到的病險水庫除險加固等。我們統計，累計解決了西部地區1.3農村人口的飲水困難和飲水不安全問題，占同期全國解決農村飲水不安全人口的比重是40%。西部地區灌溉水有效利用系數從12年前的0.40提高到現在的0.48，雖然絕對水平比全國的平均水平0.51低一些，但是提高幅度是最高的，特別是西北地區已經略高于全國平均水平。西部地區水利建設步伐加快、邁上了新的臺階，有力地支撐了生產條件、生活條件還有生態環境的改善，支撐了西部大開發的實際進程。當然我們也非常清楚的認識到，西部地區要根本上改變水利建設滯后的狀況恐怕還是一個長期的、艱巨的、復雜的任務，需要付出艱苦的努力。

　　下一步，我們將按照中發[2010]11號文件、2011年中央1號文件和今年2月份國務院批復的西部大開發“十二五”規劃等要求，繼續把西部地區的水利建設擺在優先和突出重要的位置，著力圍繞解決西南地區的工程性缺水和西北地區的資源性缺水問題，以這兩個問題為重點全面推進西部地區水利建設和水資源綜合管理。重點做好以下五個方面的工作：

　　第一，要把科學編制規劃放在優先考慮的位置。西部地區水利建設滯后，資金投入確實是一大制約，缺乏科學合理的規劃作為基礎也是一個很大的制約因素。沒有一個科學的規劃，投資的效率也不能很好發揮。所以還是要把科學編制規劃放在一個重要的位置上。我們想，在新的水利“十二五”規劃、大中型水庫建設“十二五”規劃，還有像新一輪的大型灌區續建配套節水改造規劃，還有規模化節水灌溉示范項目總體方案，這些規劃有的已經編好，有的正在編，我們都要把西部地區作為重點予以考慮。對已經編制好的規劃我們要加快實施進度，剛才您特別提到了貴州省的三位一體規劃，對于解決貴州的水資源制約具有重要意義，國務院批復的規劃明確了“兩個為主”，就是以公共財政投入為主，在公共財政的投入中又以中央財政投入為主，大力支持規劃的實施。我們還要重點解決好西北，特別是河西走廊等許多流域水的合理高效利用問題，適時開展南水北調工程西線的前期工作，從根本上解決西北地區的水資源短缺問題。

　　第二，進一步加大資金的投入和政策支持。要進一步優化預算內投資的結構，向水利傾斜，在水利的投資里，要進一步向西部地區傾斜。您知道的，去年中央1號文件提出了這個要求，就是力爭今后10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍。2010年全國水利投資大體測算是2000億，未來10年要達到4萬億。去年全國水利投資已經達到3452億了，我們估計未來10年年均4000億能實現。在這里，我們將優先保證西部地區首先實現這個目標。同時，對中央安排的公益性建設項目要落實好取消縣及縣以下資金配套，集中連片貧困地區地市一級資金配套也要取消，要落實好這個政策，管好、用好國家重大水利資金。

　　第三，在重點項目的安排上，要優先考慮西部地區。一方面，我們從去年開始已經安排了一些前期工作費，以支持西部開展水利項目的前期工作，這是西部比較薄弱的環節。另一方面，要加快審批和實施開工建設一批重大水利工程。其中在西南地區，要加快四川亭子口、西藏滿拉、黔中調水，西南中型水庫等一大批骨干工程的建設進度。同時要支持滇中調水等項目的前期工作。在西北地區，要加快實施甘肅引洮一期工程，開展二期工程前期工作。抓緊開工建設新疆卡拉貝利、阿爾喀什等重點工程，加快陜西引漢濟渭等大型項目的前期工作。

　　第四，要進一步推進體制機制創新。為解決投融資難的問題，鼓勵和支持西部地區的政府采取政府注入資本金、土地儲備和盤活資產存量，組建規范的投融資公司，搭建平臺擴大水利投融資渠道。通過招投標和承包制來吸引社會資金或外資投入水利設施。深化水管體制改革，完善工程水價，還有電價、用地政策，還有稅收優惠等這方面的政策，以保證建成的水利工程能夠確實良性運行。剛才提到的“最后一公里”問題，要在統一規劃的基礎上，通過財政的補貼引導農民積極參與工程和水利建設。還有一點要強調的，西部地區一定要把節水放在首位，要加強需求側管理，建成節水型社會。

　　第五，加強資金和項目的管理，這一點也非常重要。政府資金要一分錢花出一分錢的效益，要加強管理，加大監督檢查和審計稽察的力度。在大型工程上堅持“四制”，在小型工程上要探索報賬制和吸引農民參與、農民自管自建等一些新的辦法，以提高建設資金的使用效率。還有一點，剛才提到的，現在水利資金的投資渠道比較多，還是要以縣級為單位，加大各方面的整合力度，以提高資金的使用效率。總之，通過采取以上五個方面的措施，進一步搞好西部地區的水利建設，以支撐新一輪的西部大開發。

　　胡靜林：

　　2011年中央財政安排在西部地區的水利投入大概是660億元，占整個中央財政水利總投入的36%。除了水利口安排的以外，還包括南水北調、國土資源中用于農田水利的。在農田水利方面，大概也是占33%左右。下一步，中央財政要繼續加大力度：

　　第一，資金要向西部傾斜。中央財政做的最重要的一個事就是把發達地區的錢往中西部轉移，尤其是往西部地區轉移，這項工作我們繼續要做，加大一般性轉移支付和加大專項轉移支付，從根本上增加西部地區的財力，讓他們能夠統籌使用資金。水利的一些專項資金，尤其是一些因素法分配的資金，包括這次已經報國務院批的中央統籌部分從土地出讓收益計提的農田水利資金，里面也專門有一條，就是向西部老少邊窮地區傾斜。

　　第二，在項目安排的時候，也要加大對西部的傾斜。現在中央財政專項基本上是按照這個原則做的。比如中小河流治理，東部、中部、西部按照30%、60%和80%進行補助，小型病險水庫是按照東部1/3、中部60%、西部80%，對南疆地區、西藏及青海、云南、四川、甘肅四省藏區是百分之百。山洪災害防治是按照東部200萬、中部300萬、西部400萬進行補助，對南疆地區、西藏及青海、云南、四川、甘肅四省藏區按600萬全額補助。

　　第三，中央投資安排的西部地區公益性水利項目，取消縣及縣以下配套和集中連片特殊困難地區的地區市地級配套資金，我們要把這些措施落實好。隨著財力的逐步增長，我們會用更大力度往西部傾斜。謝謝。

　　周慕冰：

　　農田水利建設非常重要，但是辦什么事都離不開錢。剛才同志們談的“錢”主要是側重于政府的投入方面，也就是財政的資金方面。我認為政府的投入非常重要，也非常必要，但是畢竟數量有限。而我們國家現在正處于農業現代化的時期，農田水利建設的資金需求非常巨大，單靠政府投入還不能完全解決問題，突出的還是要廣開融資渠道，多方面吸納社會資金。這其中，銀行貸款的投入是一個非常重要的方面。剛才楊委員主要談到了西部問題，鑒于融資方面，請讓我把談話的視角稍微擴大一些，從全國的視角談一談銀行貸款如何支持農田水利建設的問題。

　　農田水利建設的資金需求的滿足，無論是項目也好，還是企業也好，都和一般的貸款有一個區別，就是它的安全性、流動性和引領性相比都要差一些。也就是說，用我們的行話來說，它的抵押擔保物的安全可靠程度要差一些。同時，還款的來源也沒有一般工商企業等那么充沛、那么穩定、那么持續。所以，對農田水利建設的貸款投入需要監管部門給予特殊的制度安排，予以支持。我在這里介紹一下銀監會是如何按照黨中央、國務院的要求，對農田水利建設方面的貸款支持出臺了哪些政策。

　　為了切實做好對農田水利建設的信貸支持，2011年，按照中央1號文件的要求，銀監會專門印發了《關于全面做好農村金融服務工作的通知》，對銀行業金融機構深入做好水利建設的金融服務進行了重點部署。今年2月，銀監會又會同人民銀行、發改委、財政部、水利部、證監會、保監會聯合下發了《關于進一步做好水利建設改革發展金融服務的意見》，進一步明確了相關的政策和要求。

　　銀監會出臺的政策措施主要在以下四個方面：一是科學把握水利類平臺貸款的政策。2009年以來，在黨中央、國務院的領導下，我們一直致力于地方政府融資平臺貸款的清理規范工作。清理規范的工作堅持分別對待、分類管理的原則，不搞一刀切，強調“保續建”，“防止半拉子工程”，允許銀行業金融機構在風險可控的前提下，繼續合理增加對水利類平臺貸款的投放。今年3月，銀監會又下發了《關于加強2012年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》，總原則就是平臺貸款的總量不能增加，我們叫做“降舊控新”，但是專門為農田水利建設開了個特殊的政策口子，允許農業發展銀行支持符合中央政策的農田水利項目的新增貸款。這是唯一開的一個口子。

　　二是積極支持水利建設項目融資方式的創新。農田水利建設項目的資金融資渠道既比較單一，又比較傳統，需要通過金融創新予以支持。銀監會要求銀行通過將有資質的水利建設方作為貸款主體，積極支持發展BOT、TOT、BT等新型水利項目融資模式，引導更多的信貸資源支持水利建設。同時，把農民專業合作組織、農業產業化龍頭企業、種養殖大戶作為小型農田水利項目的承貸主體。這也是一個特殊的政策安排。

　　三是拓寬水利建設項目的抵（質）押物范圍和還款來源。農田水利建設項目的融資有兩個難點，一個是抵（質）押物的安全性不夠，可靠性差一點。二是還款來源的現金流不穩定、不持續。所以銀監會專門對此做了特殊的政策安排，允許以水利、水電資產等作為抵押擔保物進行融資，允許水利投資貸款以項目自身收益、借款人其他經營性收入作為還款來源。經地方政府同意，地方水資源費、地方水利建設基金、土地出讓收益中計提的用于農田水利建設的資金都可以作為還款來源。

　　四是對涉農和小微企業貸款實行差異化監管。對小微型企業的不良貸款率實行容忍度。同時，結合涉農貸款的特點，實行彈性的存貸比考核。我們的存貸比一般都是在75%，每個月、每個季度都不能超過，但是對農田水利建設項目，以及涉農貸款這些，我們允許只是按年考核，年中可以突破，年末可以壓回。除了上述政策措施以外，銀監會要求各類銀行業機構要充分發揮自身優勢，支持農田水利建設，同時大力開展金融服務創新，因地制宜地提供符合農田水利項目屬性和融資特點的金融產品和服務方式。

　　截至2011年末，全國銀行業金融機構各類貸款余額54.8萬億，大數是55萬億，比上年增加7.5萬億，同比增長了15.8%。其中西部地區的貸款余額是10.3萬億，比上年增長了1.6萬億，同比增長了18.9%。也就是說，西部地區的貸款增幅高于全國貸款平均增幅的3.1個百分點。據不完全統計，2011年，銀行業水利建設貸款余額7313億元，比上年增加了856億元，同比增長13.3%，其中西部地區水利建設貸款余額2701億元，占全國的36.9%。可以說，從水利建設貸款，從余額和增量上看，都體現了對西部的傾斜政策。

　　烏云其木格：

　　下面請最后一位蔡昉委員詢問。

　　蔡昉：

　　在農田水利建設工作取得成績的同時，我們也看到，仍然有很多巨大的挑戰，也有很多的問題。這些問題中有相當多的是和我們現行的體制機制相關的，比如資金投入不足的問題、投工投勞積極性不高的問題、資金分配渠道多，或者說碎片化的問題，包括“最后一公里”的問題，以及水資源利用效率比較低的問題，這些都與體制機制是有關的，因此就提出了進一步改革的任務。昨天陳雷部長也專門就繼續深化農田水利重點環節的講了一些。現在的問題是，有一些問題我們提出多年了，改革也討論了一段時間了，究竟改革遇到了什么樣的困難？我提兩個問題，一，比如我們以水價的綜合改革為例，到底現在面臨的困難和矛盾究竟是什么？從我自己的角度看，我能夠看出一個兩難的抉擇，在水價改革中。一方面，我們看到現行的水費收不上來，同時我們也希望降低農民的水費負擔。但是同時，水資源在中國是最稀缺的資源，市場機制、價格機制也就在于節約用水。這個矛盾怎么解決？我想可以水價改革為例，看看它的矛盾在哪里。二，我想聽一聽有關部門對于整體農田水利重點環節改革有沒有一個時間表，以便我們能夠把握、評估、跟蹤進程。謝謝。

　　烏云其木格：

　　關于水費收補問題的矛盾前面已經涉及到了，我想回答的時候側重于重點時間表。另外，用哪些手段如期實現。

　　陳雷：

　　水價的問題我就不展開了，關于水利重點領域改革的問題，簡要匯報一下。去年的中央1號文件明確，到2020年基本建成有利于水利科學發展的制度體系，就等于把總的時間表設定了，就是2020年以前要完成涉及農田水利的重點改革。我考慮了一下，涉及農田水利的重點改革有七個方面。一是小型農村水利工程的產權制度改革。剛才也說了，我們想加快推進，爭取在五年之內把產權制度改革問題解決好。二是水利工程管理體制的改革。大中型水利工程管理體制改革已經基本完成，下一步將改革向小型水利工程和基層水管單位延伸。三是水資源管理體制的改革。現在咱們國家是多龍管水，不利于最嚴格水資源管理制度的實施，也不利于水資源利用效率效益的提高，要進一步強化水資源統一管理。四是水利投融資體制的改革。剛才發改委、財政部和銀監會都講了很好的意見。五是水利工程建設管理體制的改革。六是農業水價的綜合改革。七是水利基層服務體系的建設。總體來講，我們要實行分類指導，搞好頂層設計，全面加以推進。

　　如何能夠保證如期推進呢？我想從六個方面做好工作。一是要加強調查研究，找準體制機制方面存在的突出問題和主要癥結。二是要抓好改革的試點。我們已經啟動實施加快水利改革發展的分類試點，總結經驗，逐步推廣。三是要科學制定改革方案，實行分類指導。四是要落實相關的政策，特別是支持改革的一些配套政策。五是要出臺指導意見。有的原來已經有了，現在要根據新形勢、新情況、新問題進一步加以完善。六是積極穩妥地推進，確保改革取得實效。

　　烏云其木格：

　　以上11位分組審議過程中推薦的同志都已經詢問完畢，我們現在還有一點點時間，哪位委員還想利用這點時間來詢問？如果沒有委員再詢問了，那么今天上午的專題詢問就進行到這里，會后請辦公廳的同志再辛苦一下，把這些詢問的問題匯總在一起，報請國務院予以研究處理，或者是作為今后決策的參考。

　　謝謝大家，散會。