在改革和完善管理體制上下功夫

　　　　　　　努力把水利工程經(jīng)營管理提高到新水平

　　　　　　　　　　　　　汪 恕 誠

　　　　　　　　　　　（2001年9月21日）



　　今天想利用這次座談會的機(jī)會，專門談?wù)勊こ探?jīng)營管理問題。

　　新中國成立50多年來，全國建成了一大批水利工程，累計加固、新建堤防26萬多公里，建成大中小型水庫8萬多座，水閘3萬多座，有效灌溉面積達(dá)到8億多畝，建成水電站5萬多座，機(jī)井、塘壩均以百萬計，形成5000億元以上的固定資產(chǎn)，這些水利設(shè)施在保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面起到了十分重要的作用。1998年大水以后，中央采取積極的財政政策，通過發(fā)行國債，大幅度增加水利投入，水利建設(shè)規(guī)模空前，成效顯著?！笆濉逼陂g，水利作為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，將會得到更大的發(fā)展。如何把水利工程建設(shè)好、管理好，建立科學(xué)、良性的管理、運(yùn)行、維護(hù)、發(fā)展機(jī)制，使其能夠長期發(fā)揮應(yīng)有的效益，這是一項長期的重要任務(wù)?，F(xiàn)在許多水利工程老化失修、工程不配套，水管單位生存和發(fā)展困難較多，水利工程經(jīng)營管理薄弱成為水利工作中一個十分突出的問題。產(chǎn)生這些問題，既有體制原因，也有機(jī)制原因，既有先天不足，也有后天失調(diào)，我們要綜合分析影響水利工程經(jīng)營管理的各種因素，按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，深化改革，大膽探索，努力建立符合我國國情的水利工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

　　下面，從六個方面來分析。

　　一、規(guī)劃計劃工作要為水利工程經(jīng)營管理奠定良好基礎(chǔ)

　　規(guī)劃和前期工作是水利工程管理的重要基礎(chǔ)。做好這項工作對于從源頭上保證水利工程良性運(yùn)行具有十分重要的意義。在長期的計劃經(jīng)濟(jì)思想的影響下，水利工程的規(guī)劃和前期工作習(xí)慣于單純的工程技術(shù)要求，只考慮如何滿足技術(shù)規(guī)范要求，如何保證安全，而對工程的經(jīng)濟(jì)問題，如管理機(jī)制、投入機(jī)制、價格機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制等缺乏認(rèn)真的分析研究。項目的立項審查也只重視工程技術(shù)審查，對經(jīng)濟(jì)和管理體制問題關(guān)注不夠。水規(guī)總院審查項目安排各個專業(yè)的人員參加，專業(yè)很齊全，但沒有學(xué)經(jīng)濟(jì)專業(yè)的人員。報送國家計委的立項文件沒有工程的管理方案。這種狀況已到了非改不可的時候了，規(guī)劃計劃工作如何才能為水利工程的經(jīng)營管理奠定良好基礎(chǔ)呢？我認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面著手：

　　1、調(diào)整規(guī)劃設(shè)計思路。調(diào)整規(guī)劃設(shè)計思路，包括三個方面：一是規(guī)劃和前期工作要從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對水利的要求，以水資源的可持續(xù)利用保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，充分發(fā)揮水利工程的綜合效益，在宏觀上把握好規(guī)劃設(shè)計思想。二是根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)時代特點(diǎn)，規(guī)劃設(shè)計要有利于水利工程的經(jīng)營管理，有利于經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮。三是前期工作要在重視工程技術(shù)方案設(shè)計的同時，更加重視經(jīng)濟(jì)問題和管理方案的設(shè)計。

　　今年上半年溫家寶副總理在檢查東北抗旱時對調(diào)水工程提出了五點(diǎn)要求，其中特別強(qiáng)調(diào)：大的調(diào)水工程，要和水利建設(shè)投入機(jī)制、管理機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、價格機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來，上報工程項目要有兩個方案，一個是建設(shè)方案，一個是管理方案，要建立合理的水價形成機(jī)制。在聽取山東省委省政府工作匯報時又提出：解決水的問題，需要考慮兩個結(jié)合。第一個結(jié)合，就是工程建設(shè)要同工程運(yùn)行、經(jīng)營管理、用水機(jī)制和價格機(jī)制相結(jié)合。第二個結(jié)合，就是供水、節(jié)水和治污相結(jié)合。溫副總理的指示核心就是在規(guī)劃和前期工作中就要重視管理問題，要為工程建成后的正常運(yùn)行創(chuàng)造條件。這對我們做好規(guī)劃和前期工作具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義，我們已將溫副總理的五點(diǎn)批示轉(zhuǎn)發(fā)給大家，希望認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會，在實際工作中貫徹執(zhí)行。

　　2、全面開展項目的經(jīng)濟(jì)分析和管理方案設(shè)計。項目的經(jīng)濟(jì)問題，從宏觀上來說是研究項目的社會經(jīng)濟(jì)效益，即國民經(jīng)濟(jì)評價，在微觀上講是研究項目本身的經(jīng)濟(jì)可行性，研究項目資本金比例、資金籌措方案、股本結(jié)構(gòu)和價格機(jī)制等問題，對純公益性項目，重點(diǎn)要落實項目運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)來源等問題。項目的管理方案，是根據(jù)經(jīng)濟(jì)研究的成果作出相應(yīng)的制度安排。包括項目法人或業(yè)主的組建，法人治理結(jié)構(gòu)，以及運(yùn)行管理機(jī)制等問題。

　　今后項目設(shè)計除了技術(shù)設(shè)計外，還必須包括經(jīng)濟(jì)和管理方案的設(shè)計，在上報建設(shè)方案的同時，還要上報管理方案，有水、電等商品產(chǎn)出的，還要有價格方案。為了積極穩(wěn)妥地推進(jìn)這項工作，要對現(xiàn)行勘測設(shè)計規(guī)程規(guī)范進(jìn)行修改補(bǔ)充和完善，重點(diǎn)增加工程管理和經(jīng)濟(jì)方面的內(nèi)容。

　　例如，在南水北調(diào)工程的前期工作中，按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求和市場機(jī)制運(yùn)作方式，加強(qiáng)了工程水價形成機(jī)制、資金籌措結(jié)構(gòu)、節(jié)水治污和管理運(yùn)行機(jī)制的研究。目前正在制訂包括南水北調(diào)工程水價分析研究、南水北調(diào)工程建設(shè)與管理體制研究等在內(nèi)的12項專項規(guī)劃，作為南水北調(diào)工程規(guī)劃總報告的一個重要組成部分。南水北調(diào)工程要按照市場經(jīng)濟(jì)體制要求，成立調(diào)水公司。在資本金的籌集上，中央和地方按一定比例共同出資，各地的出資將根據(jù)需要水量多少確定。地方資本金來源可以從調(diào)整城市水價取得。在分析水價時考慮了還本付息，成本中考慮了固定資產(chǎn)折舊和運(yùn)行管理費(fèi)等各種費(fèi)用。這樣工程建成后就可以做到經(jīng)濟(jì)上的良性運(yùn)行。現(xiàn)在南水北調(diào)經(jīng)營管理體制的研究，已經(jīng)對各地的調(diào)水工程建設(shè)產(chǎn)生了積極影響。我深信，只要堅持實踐和探索，我國的水利建設(shè)很可能會走出一條新路。

　　又例如，在樞紐工程設(shè)計方面，水利部最近報送國家計委的幾個樞紐項目，如嫩江尼爾基、澧水皂市、右江百色等水利樞紐工程，基本上按照市場經(jīng)濟(jì)的要求進(jìn)行立項審核工作。主要做法是：根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求和工程投資與效益關(guān)系等，確定水庫工程規(guī)模，通過研究工程建成后的水價、電價，分析工程供水和發(fā)電等經(jīng)濟(jì)效益，測算需要的貸款規(guī)模和資本金大小，落實建設(shè)資金構(gòu)成，確定工程經(jīng)營管理體制，使工程的規(guī)模、投資和效益關(guān)系相協(xié)調(diào)，為工程建成后能夠按照設(shè)計良性運(yùn)行打好基礎(chǔ)。四川都江堰等大型灌區(qū)配套及節(jié)水技術(shù)改造工程，按照市場經(jīng)濟(jì)要求和規(guī)律進(jìn)行了立項審核。堤防等其他工程設(shè)計，從工程管理運(yùn)行角度考慮，重點(diǎn)是在設(shè)計中明確工程的管理單位和管理資金來源渠道。

　　最近我們也面臨著小浪底建成后的運(yùn)行管理問題。小浪底水利樞紐是一座以防洪（防凌）、減淤為主，兼顧供水、發(fā)電的多目標(biāo)開發(fā)綜合利用的水利工程，是以社會效益為主的公益性項目。從目前情況看，概算總投資347億元，債務(wù)近120億元，經(jīng)營收入不足以償還銀行貸款。如果不采取措施，該項目又會形成不良資產(chǎn)。

　　3、樹立為業(yè)主服務(wù)的觀念，推進(jìn)設(shè)計改革。設(shè)計工作如何為水利工程的經(jīng)營管理服務(wù)呢？對設(shè)計院來說，改革首先要轉(zhuǎn)變思路，在為政府負(fù)責(zé)的同時，還要樹立為業(yè)主服務(wù)的觀念。設(shè)計院要通過對業(yè)主服務(wù)，體現(xiàn)對國家負(fù)責(zé)。我們的設(shè)計院是計劃經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)物，長期以來，設(shè)計任務(wù)是計劃安排的，設(shè)計費(fèi)用是由上級撥付的，所以，設(shè)計工作更多地表現(xiàn)為對上級負(fù)責(zé)。這種體制就使設(shè)計往往更多地強(qiáng)調(diào)工程安全，而較少地考慮工程的經(jīng)濟(jì)效益。而在市場經(jīng)濟(jì)國家，沒有我們這樣的設(shè)計院，他們叫咨詢公司，公司是為業(yè)主服務(wù)的，根據(jù)客戶的要求，提供技術(shù)設(shè)計、經(jīng)濟(jì)分析、項目融資、運(yùn)行機(jī)制等項目全過程的咨詢服務(wù)，從而使項目在技術(shù)上可行，在經(jīng)濟(jì)上有可靠的投資回報，通過優(yōu)質(zhì)服務(wù)贏得市場。而工程的安全性是通過執(zhí)行國家的法律法規(guī)，遵循規(guī)程規(guī)范來得到保證的。

　　隨著改革的進(jìn)一步深入，設(shè)計院“事改企”，直接為業(yè)主服務(wù)，前期經(jīng)費(fèi)由業(yè)主提供，設(shè)計進(jìn)入市場，是必然趨勢。把服務(wù)對象轉(zhuǎn)為業(yè)主，不僅僅是一個觀念的轉(zhuǎn)變，而是因為業(yè)主作為工程的投資方，它既要考慮工程的安全，也要考慮工程的經(jīng)濟(jì)效益，計算工程的投資回報，必然會對設(shè)計中工程的經(jīng)濟(jì)問題、管理問題給予更多的關(guān)注。業(yè)主出資，與設(shè)計院訂立合同，他們之間是一種契約關(guān)系，這時設(shè)計院就必須為業(yè)主服務(wù)了。為提高設(shè)計水平和效率，業(yè)主可以通過招投標(biāo)方式，選擇最合適的設(shè)計單位承擔(dān)設(shè)計任務(wù)，可以實行設(shè)計監(jiān)理制，委托監(jiān)理人員對勘測設(shè)計全過程進(jìn)行監(jiān)理。目前，廣西白色水利樞紐工程實行了設(shè)計監(jiān)理制，業(yè)主通過招標(biāo)方式選擇設(shè)計監(jiān)理單位。

　　二、工程建設(shè)要為水利工程經(jīng)營管理創(chuàng)造良好條件

　　搞好在建工程，不留隱患，不留尾巴，就可以為工程建成后的經(jīng)營管理創(chuàng)造有利條件。在水利工程建設(shè)中實行業(yè)主責(zé)任制、建設(shè)監(jiān)理制、招標(biāo)承包制，有利于保證工程建設(shè)的質(zhì)量、工期和投資控制。因此，在建工程推行“三制”是水利工程建成后能否良性運(yùn)行的重要體制保證。

　　在“三制”中，首要的是業(yè)主責(zé)任制。業(yè)主責(zé)任制是指在投資來源多元化以后，各投資方組建一個公司(股份有限公司、有限責(zé)任公司)即業(yè)主，由它來負(fù)責(zé)完成籌集資金、組織建設(shè)、生產(chǎn)運(yùn)營和償還貸款等全過程的工作，從而建立起一種各類投資主體自求發(fā)展、自覺協(xié)調(diào)、自我約束、講求效益的微觀運(yùn)行機(jī)制。業(yè)主責(zé)任制的特點(diǎn)是貸還結(jié)合、建管結(jié)合。因為工程建成后業(yè)主就是管理單位，要用工程的經(jīng)營收益來歸還貸款，有經(jīng)營管理的任務(wù)，因而在建設(shè)過程中能更好地處理工程進(jìn)度、質(zhì)量、造價等關(guān)系，充分考慮到工程安全的要求，從更宏觀的角度來重視工程建設(shè)的質(zhì)量和效益，提高建設(shè)水平。推行業(yè)主責(zé)任制，并不是要由業(yè)主自己從事具體的建設(shè)和管理工作，而要實行“小管理，大承包”，用市場經(jīng)濟(jì)的辦法，優(yōu)化資源配置，動員社會的力量來進(jìn)行水利建設(shè)。在推行業(yè)主責(zé)任制的同時，要同步推行建設(shè)監(jiān)理制和招標(biāo)承包制，形成一個完整的建設(shè)管理體系，保證工程項目的順利實施。

　　目前，水利工程建設(shè)中還存在一些問題，這兩年在中央電視臺就曝光了好幾次，部重點(diǎn)項目稽查辦也查出不少問題。這些有問題的工程主要是“三制”推行不好，業(yè)主組建、招投標(biāo)、監(jiān)理等都不規(guī)范，特別是業(yè)主責(zé)任不到位，業(yè)主沒有充分的經(jīng)營自主權(quán)。同時規(guī)避招標(biāo)的現(xiàn)象仍然存在，邀請招標(biāo)比例過大，監(jiān)理單位普遍依附于主管單位，監(jiān)理的監(jiān)督作用未充分發(fā)揮，等等。

　　今后，要進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)管理的工作力度，嚴(yán)格執(zhí)行“三制”，為水利工程經(jīng)營管理創(chuàng)造良好條件。一是嚴(yán)格實行業(yè)主責(zé)任制，明確是業(yè)主對項目建設(shè)全過程負(fù)責(zé)，落實業(yè)主在項目建設(shè)管理中的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任，確保業(yè)主責(zé)任真正到位。二是規(guī)范水利工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)活動，凡達(dá)到國家規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的工程項目施工、重要設(shè)備和主要材料采購，必須依法招標(biāo)，提高公開招標(biāo)比例，嚴(yán)格控制邀請招標(biāo)，招標(biāo)設(shè)計及標(biāo)底編制要合理等。三是加強(qiáng)建設(shè)監(jiān)理，強(qiáng)化監(jiān)理責(zé)任。加強(qiáng)對監(jiān)理單位和監(jiān)理人員的資格管理，堅持持證上崗和違章違法的處罰、清退制度。四是要提高科學(xué)技術(shù)水平，實現(xiàn)建設(shè)管理現(xiàn)代化。

　　三、界定經(jīng)營管理性質(zhì)，明確經(jīng)營管理責(zé)任，是搞好水利工程經(jīng)營管理的前提　　

　　前不久新華社國內(nèi)動態(tài)清樣刊登了“河北王快水庫存在諸多安全隱患”一文。這個水庫屬于河北省保定市，是一座以防洪為主兼顧灌溉、發(fā)電的大一型水庫。水庫管理處職工450人，屬差額撥款單位，經(jīng)營收入主要是水費(fèi)（電站裝機(jī)2.15萬千瓦，屬電力系統(tǒng)），財政撥款只夠離退休人員工資以及現(xiàn)有職工工資的三分之一，水庫運(yùn)行維護(hù)費(fèi)沒有穩(wěn)定的來源，水費(fèi)收入連發(fā)工資都不夠。部分設(shè)施老化失修，工程管理比較混亂。王快水庫的問題在全國很有代表性。長期以來，水利工程建成后如何保證良性運(yùn)行問題，始終沒有很好研究解決。

　　水管單位現(xiàn)在問題很多，突出表現(xiàn)在經(jīng)費(fèi)不足，管理薄弱。我這里有幾個統(tǒng)計數(shù)字，很說明問題。一個是全國5000多個國有水庫、水閘、河道管理單位，有撥款的水管單位只有三分之一，在純公益性的1304個水管單位中沒有撥款的達(dá)到40%。二是目前農(nóng)業(yè)供水價格一般只能達(dá)到成本的三分之一，水費(fèi)收繳率只有一半左右。三是1999年全國國有水庫、水閘、河道工程管理單位人數(shù)達(dá)41.68萬人，是成立時批準(zhǔn)的編制12.4萬人的3.36倍。

　　水管單位的問題引起了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志的高度關(guān)注。前幾天新華社國內(nèi)動態(tài)清樣又刊載“數(shù)千億元的水利工程管理艱難亟待改革”的文章，李嵐清同志批示：請國務(wù)院體改辦會同有關(guān)部門提出改革方案。現(xiàn)在，體改辦領(lǐng)導(dǎo)同志已經(jīng)和我部取得聯(lián)系，要作為專題進(jìn)行研究，提出解決意見。9月9日溫家寶副總理在國務(wù)院辦公廳《專報信息》“病險水庫除險加固工作情況及建議”上又明確批示：“恕誠同志：在抓緊病險水庫除險加固工作的同時，要著手研究水庫管理體制和運(yùn)行機(jī)制的改革問題，特別要加快水價改革，提高供水效益和提取工程折舊及大修費(fèi)用的能力。要精簡機(jī)構(gòu)和人員,減少費(fèi)用開支，完善規(guī)章制度，建立嚴(yán)格的責(zé)任制和獎懲辦法，加強(qiáng)和改善對水庫的管理?！弊罱?，部建設(shè)與管理司將發(fā)表一篇文章，對水利工程管理單位體制改革問題進(jìn)行探討，大家可以很好讀一下。

　　我認(rèn)為水管單位根本的問題是經(jīng)營性質(zhì)不清楚，經(jīng)營責(zé)任不明確。因此，要加強(qiáng)水利工程經(jīng)營管理，前提是要對水管單位進(jìn)行分類，界定經(jīng)營性質(zhì)，明確經(jīng)營責(zé)任，也就是對公益性工程和經(jīng)營性工程要實行不同的管理體制，相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)來源也不同。公益性工程要明確定為事業(yè)單位，其編制內(nèi)人員和管理維護(hù)經(jīng)費(fèi)要納入公共財政預(yù)算，編制外人員由開展多種經(jīng)營的收入解決。經(jīng)營性工程則明確其企業(yè)的性質(zhì)，按照市場的規(guī)則進(jìn)行運(yùn)營管理。

　　大多數(shù)水管單位是綜合性的，既承擔(dān)一部分公益性任務(wù)，也有一部分經(jīng)營收入。對于這樣的水管單位，要做好四件事：

　　1、定員定編。按照精簡高效的原則，確定水利工程管理單位機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制，編制內(nèi)的人員和運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)由經(jīng)營收費(fèi)和財政事業(yè)費(fèi)支付。要根據(jù)定員定編和經(jīng)營收費(fèi)情況，明確財政事業(yè)費(fèi)補(bǔ)助數(shù)額。

　　2、確定經(jīng)營收費(fèi)價格，保證經(jīng)營性收費(fèi)足額收取。經(jīng)營收費(fèi)，如電費(fèi)、水費(fèi)等，必須按國家政策規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)到位。國家已明確水費(fèi)屬于經(jīng)營性收費(fèi)，不是行政事業(yè)性收費(fèi)，要按照補(bǔ)償成本、合理受益、公平負(fù)擔(dān)的原則，合理制訂和調(diào)整水利工程供水價格。所謂補(bǔ)償成本應(yīng)該包括工程折舊、大修理費(fèi)用、日常運(yùn)行維護(hù)費(fèi)等費(fèi)用，有貸款的還要包括財務(wù)費(fèi)用。我們要按照這個精神，積極工作，加快水價改革步伐。對工業(yè)和城市供水的水價要按照補(bǔ)償成本，合理盈利的原則進(jìn)行調(diào)整。對農(nóng)業(yè)供水價格可以對定額外供水較大幅度提價。我們要把水價調(diào)整對水資源配置的重要作用向地方政府和有關(guān)部門講清楚。今后要明確因價格不到位而造成的虧損由財政補(bǔ)貼。

　　3、財政事業(yè)費(fèi)要按規(guī)定足額支付。我們自己要算清帳，如在定員定編基礎(chǔ)上，人員機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)以及工程運(yùn)行維護(hù)耗費(fèi)如何確定，公益性和經(jīng)營性資產(chǎn)如何界定等，否則，爭取財政撥款就沒有說服力。這里有定額標(biāo)準(zhǔn)制定等問題，我們要加強(qiáng)有關(guān)的基礎(chǔ)工作。如因財政原因造成已建工程不能正常發(fā)揮效益的，原則上不開工建設(shè)新項目。

　　4、積極開展多種經(jīng)營，增加職工收入，穩(wěn)定隊伍，搞好企業(yè)。這一點(diǎn)我在后面講。

　　四、加強(qiáng)財務(wù)管理、開展多種經(jīng)營是水管單位加強(qiáng)經(jīng)營管理的兩個輪子，要下大功夫抓緊抓好　

　?。ㄒ唬┴攧?wù)管理是經(jīng)營管理的核心

　　要作好經(jīng)濟(jì)上的開源、節(jié)流兩篇文章。對于公益性水管單位主要是在保證事業(yè)經(jīng)費(fèi)足額支付的基礎(chǔ)上，通過加強(qiáng)內(nèi)部管理，降低工程運(yùn)行管理成本。要建立符合水管單位性質(zhì)和工作特點(diǎn)的管理制度以及與之相配套的財務(wù)核算制度，按照工程維修養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)，核算經(jīng)費(fèi)和人員，加強(qiáng)成本控制。積極推行管養(yǎng)分離是加強(qiáng)水管單位內(nèi)部管理的重要措施。管養(yǎng)分離，即工程管理和維修養(yǎng)護(hù)職能分離，維修養(yǎng)護(hù)職能和人員從管理機(jī)構(gòu)中分離出來，組建內(nèi)部的維修養(yǎng)護(hù)公司，工程管理機(jī)構(gòu)通過與維修養(yǎng)護(hù)公司簽定合同，實行合同管理。管養(yǎng)分離有助于建立精簡高效的管理機(jī)構(gòu)，提高工程養(yǎng)護(hù)管理水平，降低運(yùn)行成本。目前黃委、上海、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)等正在積極進(jìn)行管養(yǎng)分離的改革，取得了一些有益的經(jīng)驗，各地應(yīng)積極探索，大力推進(jìn)。

　　對于綜合性水管單位，在加強(qiáng)管理、降低運(yùn)行管理成本的同時，還要大力加強(qiáng)經(jīng)營收費(fèi)，盤活存量，擴(kuò)大財源。

　　首先要加強(qiáng)經(jīng)營收費(fèi)。經(jīng)營收費(fèi)價格到位后，要強(qiáng)化收費(fèi)管理，提高水費(fèi)實收率。近年來，許多水管單位對水費(fèi)計收方式進(jìn)行大膽的改革和探索，收到了良好的效果。這里舉幾個例子，希望大家不斷總結(jié)經(jīng)驗，加強(qiáng)這項工作。

　　內(nèi)蒙古河套灌區(qū)是全國特大型灌區(qū)之一，為收好農(nóng)業(yè)水費(fèi)，該灌區(qū)管理局積極進(jìn)行水費(fèi)收繳體制改革。一是改革計收方式，劃小收費(fèi)單元，避開鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等中間環(huán)節(jié)，明確用水繳費(fèi)的責(zé)任主體，推動成立農(nóng)民用水者協(xié)會；二是實行供水收費(fèi)一體化，用水和交費(fèi)掛鉤，采取“優(yōu)費(fèi)優(yōu)水，先費(fèi)后水，按費(fèi)排隊，以費(fèi)定量，供夠關(guān)口”的具體措施；三是采取按“畝次計費(fèi)”的辦法，合理核定農(nóng)戶的最終水費(fèi)負(fù)擔(dān)，農(nóng)民按“畝次計費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”對斗渠口計量的水費(fèi)進(jìn)行分?jǐn)?；四是制定?yán)格的水費(fèi)計收獎罰辦法。近幾年水費(fèi)收取率一直為100%。

　　山西省夾馬口揚(yáng)水工程管理局利用市場機(jī)制，對發(fā)生水經(jīng)營行為的各個實體，層層建立買賣關(guān)系，實行合同制供水。用水戶預(yù)購水票，一張水票就是一份供用水合同。在全灌區(qū)實行一種水票，用水農(nóng)戶不再負(fù)擔(dān)供水票以外的收費(fèi)及排工，任何人不得隨意改變其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。同時在管理局建立管理信息系統(tǒng)，為灌區(qū)3萬多農(nóng)戶建立起用水費(fèi)用帳，提高了水費(fèi)計收透明度，有效地遏制了水費(fèi)收取中存在的“加價加碼”現(xiàn)象，減輕了農(nóng)民實際負(fù)擔(dān)。1997年到2000年水費(fèi)實收率持續(xù)100%。

　　湖南瀏陽的一些灌區(qū)努力提高供水服務(wù)質(zhì)量，在抗旱緊張時，灌區(qū)干部職工日夜堅守渠道，確保送水到田頭，服務(wù)到心頭，保證了灌區(qū)全面受益，群眾對此十分滿意，紛紛自覺主動交納水費(fèi)，支持灌區(qū)收繳水費(fèi)。

　　其次，要盤活存量。盤活存量通俗的說就是想辦法使現(xiàn)有資產(chǎn)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。盤活存量有很多形式，一種形式是資產(chǎn)變現(xiàn)，即將實物形態(tài)的資產(chǎn)變?yōu)樨泿判螒B(tài)的資產(chǎn)，如出售土地獲得“級差地租”,還有一種是用現(xiàn)有資產(chǎn)與其他投資者組建股份制公司，把資產(chǎn)變?yōu)楣蓹?quán)。目前我們水管單位經(jīng)營性資產(chǎn)大多規(guī)模較小，經(jīng)營分散，通過資產(chǎn)變股權(quán)，組建股份制公司，擴(kuò)大了經(jīng)營規(guī)模，實現(xiàn)規(guī)模效益，創(chuàng)造一定條件后還可以上市，在資本市場上募集資金。實力壯大后可以通過兼并、收購其它企業(yè)，實現(xiàn)資本的快速擴(kuò)張。

　　水利系統(tǒng)已有四川樂山電力股份有限公司、新疆匯通（集團(tuán)）股份有限公司等11家企業(yè)（還有重慶三峽水利、四川明星水電、岷江水電、浙江錢江水利、福建閩東電力、廣西桂東電力、重慶烏江電力、河南九龍水電，上海原水股份）相繼成為上市公司，從資本市場上募集了大量的資金，也為水利系統(tǒng)開展資本運(yùn)營積累了一些經(jīng)驗。部直屬一些事業(yè)單位和其它地方的一些水利企事業(yè)單位也正在抓緊組建資產(chǎn)運(yùn)營公司，也在向這方面努力。

　?。ǘ┐罅﹂_展多種經(jīng)營

　　應(yīng)該說，水管單位多種經(jīng)營搞得還是不錯的，據(jù)統(tǒng)計，1999年全國國有水管單位收入總計118億元，其中多種經(jīng)營純收入20億元，多種經(jīng)營純收入占總收入的17％。但目前多種經(jīng)營發(fā)展不平衡，全行業(yè)職工整體收入偏低，經(jīng)濟(jì)狀況較差。水管單位推進(jìn)改革，安置大量的富余人員，要彌補(bǔ)事業(yè)經(jīng)費(fèi)不足，要提高職工收入，都需要大力開展多種經(jīng)營。開展多種經(jīng)營主要把握以下三個方面。

　　第一，分析市場需求，注重發(fā)揮自身優(yōu)勢。一定要根據(jù)市場的需求和自身的能力確定本單位多種經(jīng)營的方向。根據(jù)市場需求就是要對國際國內(nèi)市場狀況、行業(yè)市場狀況、產(chǎn)品市場狀況作出分析，從而對產(chǎn)品或服務(wù)的市場需求作出預(yù)測，選擇市場空間大的行業(yè)和產(chǎn)品。自身能力包括財力、技術(shù)專長、人員結(jié)構(gòu)、不動產(chǎn)等各種條件。根據(jù)自身能力就是不要做那些自己力量承擔(dān)不了的事情。目前大部分水管單位實力不強(qiáng)，資金不多，人才結(jié)構(gòu)不合理，開展多種經(jīng)營更要依托行業(yè)和自身的優(yōu)勢。我們有什么？有水，有土地，有水利技術(shù)人才，這是我們的優(yōu)勢。我認(rèn)為，要充分發(fā)揮這些優(yōu)勢，重點(diǎn)發(fā)展供水、水電、水利旅游、水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)林畜產(chǎn)業(yè)、建筑施工等方面的業(yè)務(wù)。這些領(lǐng)域風(fēng)險較小、投資不多，能較多地安置人員，市場前景也看好。另外，這幾年國家對水利投入大幅度增加，有資質(zhì)條件的單位可以在水利建設(shè)市場大顯身手，發(fā)展壯大自己。

　　有的水管單位圍繞自身優(yōu)勢開展多種經(jīng)營，取得了較好的效果。如湖北省漳河工程管理局，充分利用水能優(yōu)勢，在漳河上興建了7處小水電，總裝機(jī)9630千瓦，年發(fā)電量4500萬千瓦時，年發(fā)電收入達(dá)1500萬元；利用漳河水庫的水域資源的優(yōu)勢，發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖，大大增加了該局的收入；利用水庫各具特色的人文景觀和自然景觀，發(fā)展水利旅游業(yè)，成為省級風(fēng)景名勝區(qū)，水利旅游成了新的收入來源；利用土地資源，發(fā)展花卉苗木種植；利用技術(shù)人才優(yōu)勢，緊緊抓住國家加大水利投入的機(jī)遇，積極搶占水利建筑市場，2000年收入達(dá)2800多萬元。多種經(jīng)營安置了700多人，有力地促進(jìn)了漳河工程管理局的改革和發(fā)展。

　　第二，在企業(yè)制度創(chuàng)新上下功夫。首先，要明晰產(chǎn)權(quán)，以水管單位作為多種經(jīng)營企業(yè)的出資人，還可以吸納社會資本，實現(xiàn)股權(quán)多元化。實踐證明，產(chǎn)權(quán)多元化，股權(quán)分散化有利于增強(qiáng)企業(yè)活力。股份合作制把勞動合作和資本合作有機(jī)結(jié)合，既符合現(xiàn)代企業(yè)制度的改革方向，又符合中小企業(yè)的實際，近幾年來顯出了極強(qiáng)的生命力，水利多種經(jīng)營企業(yè)也可以采取這種形式。其次，完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》提出，“公司法人治理結(jié)構(gòu)是公司制的核心”。法人治理結(jié)構(gòu)又稱公司治理結(jié)構(gòu)，是指公司制企業(yè)中股東大會、董事會和經(jīng)理層、監(jiān)事會之間劃分權(quán)力、責(zé)任、利益，以形成一種相互制衡、相互依賴的組織制度安排。這種既有分工，又有制約的新型的治理結(jié)構(gòu)，在體制和機(jī)制上促使他們必須按照規(guī)定程序行使各自的職權(quán)，有利于加強(qiáng)企業(yè)的經(jīng)營管理，提高企業(yè)的效率。水管單位要徹底改變過去事企不分的狀況，改變管理企業(yè)方式，充分尊重企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)。

　　第三，改革企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營機(jī)制。改革企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營機(jī)制，就是調(diào)整企業(yè)內(nèi)部不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系，建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的激勵和約束機(jī)制。要改革分配制度，建立形式多樣、自主靈活的激勵機(jī)制。要適當(dāng)拉開收入差距，重實績、重貢獻(xiàn)，向優(yōu)秀人才和關(guān)鍵崗位傾斜。對高級管理人員，尤其是經(jīng)營者，要將企業(yè)經(jīng)營效益與經(jīng)營者收入掛鉤。要建立能上能下、能進(jìn)能出、有效競爭的用人機(jī)制，全面推行聘用制。所有職工都要按照國家有關(guān)法律、法規(guī)，在平等自愿、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，通過簽訂聘用合同，明確單位和個人的義務(wù)和權(quán)利。單位可以自主用人，職工可以自主擇業(yè)。要打破行業(yè)、區(qū)域界限，選賢任能，聘用能人經(jīng)營企業(yè)。通過招聘優(yōu)秀經(jīng)營者使企業(yè)起死回生的例子很多。如河南省大膽選拔年輕的干部出任河南水利水電實業(yè)公司總經(jīng)理，一舉結(jié)束了該公司長期虧損的局面，1998年吸收其它一些公司組建了河南九龍水電集團(tuán)有限公司，之后又收購了上市公司—北海招商股份有限公司的部分股權(quán)，成為該上市公司的控股公司，成功地實現(xiàn)了借殼上市，實現(xiàn)了資本的快速擴(kuò)張。

　　五、明晰資產(chǎn)所有，搞活經(jīng)營方式，政府扶持引導(dǎo)，是加強(qiáng)小型農(nóng)村水利的經(jīng)驗總結(jié)

　　我專門講小型農(nóng)村水利工程管理，是因為小型農(nóng)村水利具有特殊性。小型農(nóng)村水利工程面廣量大，遍及全國各地，長期以來都是通過群眾投工投勞、政府適當(dāng)補(bǔ)助的方式進(jìn)行。在人民公社情況下，集體資產(chǎn)的出資人是明確的，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包制實行以后，集體所有的小型農(nóng)村水利工程出資人缺位，在實際運(yùn)營中卻沒有一個具體的機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)它的管理和維護(hù)。每年的冬春歲修，都是政府層層發(fā)動，用行政命令的方式來推動。農(nóng)村稅費(fèi)改革、取消“兩工”后，如何搞好農(nóng)田水利，又給我們提出了新的課題。

　　最近，農(nóng)水司的馮廣志司長寫了一篇《小型農(nóng)村水利改革思路》，對于小型農(nóng)村水利工程經(jīng)營管理存在的問題、根源和解決的思路等進(jìn)行了較為深刻的分析，這篇文章已經(jīng)在《中國水利》上發(fā)表，請大家看一看。如何搞好小型農(nóng)村水利工程管理，我主要講三點(diǎn)意見。

　　1、明晰資產(chǎn)所有權(quán)。小型農(nóng)村水利工程管理維修不到位，老化、損壞、丟失嚴(yán)重的關(guān)鍵原因，是名義上的“集體”沒有一個行使職能的真正代表，用專業(yè)一點(diǎn)的術(shù)語說，就是真正的所有者缺位。要解決小型農(nóng)村水利的發(fā)展問題，關(guān)鍵是使缺位的所有者到位。要按照“誰受益、誰負(fù)擔(dān)、誰投資、誰所有”的原則，明晰所有權(quán)。對于農(nóng)戶自用的微型工程，實行“自建、自管、自用”。對于較多農(nóng)戶受益的特別是跨村跨鄉(xiāng)的小型水利工程，可由用水戶協(xié)會等各種形式的用水合作組織作為工程所有者。農(nóng)民用水協(xié)會等用水合作組織，因為吸收農(nóng)民參與小型農(nóng)村水利工程的建設(shè)和管理，有利于發(fā)揮農(nóng)民的積極性，機(jī)制靈活，能有效解決水費(fèi)征收難的問題，應(yīng)大力提倡。

　　這里要強(qiáng)調(diào)的是，對拍賣集體所有的水利設(shè)施所有權(quán)，要持慎重態(tài)度。要防止以很低的價錢賣給個人，造成農(nóng)民投勞集資形成的集體資產(chǎn)流失。而且，賣給個人的工程損壞后，由誰負(fù)責(zé)更新改造，也沒有解決。因此，簡單的提倡賣，不一定是最好的辦法?！芭馁u”所有權(quán)只適用那些長期無人管，不能發(fā)揮應(yīng)有效益的工程設(shè)施。

　　2、搞活經(jīng)營方式。小型農(nóng)村水利工程具體的經(jīng)營管理方式可以根據(jù)工程類型、特點(diǎn)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會環(huán)境靈活掌握。如可以由用水合作組織自己直接經(jīng)營管理。這種管理方式下，工程的維護(hù)和服務(wù)工作，都由合作組織自己完成，用水者既是主人，又是經(jīng)營者，還是勞動者，責(zé)權(quán)利統(tǒng)一，群眾積極性高，要大力加以提倡。也可以采用經(jīng)營管理權(quán)承包、租賃、拍賣或聘用“能人”等方式來加強(qiáng)經(jīng)營管理。

　　3、加強(qiáng)政府扶持引導(dǎo)。發(fā)展農(nóng)村水利事業(yè)，既要注意調(diào)動農(nóng)民的積極性，解決體制不順的問題，也要加強(qiáng)經(jīng)營管理，解決運(yùn)行機(jī)制不活的問題，更要加強(qiáng)政府的扶持、引導(dǎo)，為改革創(chuàng)造良好的環(huán)境。在一定意義上說，搞好農(nóng)村水利建設(shè)與管理，既是農(nóng)民自己的責(zé)任，也是政府應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。依靠農(nóng)民通過用水合作組織興辦農(nóng)村水利，政府的責(zé)任不是輕了，而是更重了。在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制過程中，政府不能把農(nóng)村水利當(dāng)作“包袱”甩掉，企圖完全靠社會力量或市場機(jī)制興辦，當(dāng)然也不能繼續(xù)沿用計劃經(jīng)濟(jì)體制下政府包攬的做法。該政府管、政府辦的，政府要切實負(fù)起責(zé)任，履行職責(zé)。該讓群眾辦的，一定要放手讓群眾自己辦，政府不要包辦代替，過分干預(yù)。能用市場機(jī)制解決的問題，一定要發(fā)揮市場機(jī)制的作用。

　　六、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，完善法規(guī)，做好扶持服務(wù)，是加強(qiáng)水利工程經(jīng)營管理的重要保證

　　加強(qiáng)水利工程經(jīng)營管理是一項系統(tǒng)工程，需要各方面支持和配合，更離不開政府強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)。這里我講四點(diǎn)意見。

　　1、站在全局高度，加強(qiáng)對這場改革的領(lǐng)導(dǎo)。加強(qiáng)水利工程經(jīng)營管理關(guān)鍵要在改革和完善管理體制上下功夫。前面講了如何改革和完善管理體制的思路和措施，但各地情況千差萬別，希望水利部門各級領(lǐng)導(dǎo)要高度重視，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，把握發(fā)展規(guī)律，制訂加強(qiáng)水利工程經(jīng)營管理的方針政策，把加強(qiáng)水利工程經(jīng)營管理這場改革領(lǐng)導(dǎo)好，推動水管單位改革的順利進(jìn)行。

　　2、完善法律法規(guī)，充分運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)手段加強(qiáng)水利工程經(jīng)營管理。雖然過去已經(jīng)制訂了一些水利工程經(jīng)營管理方面的法律法規(guī)，但總體來說，法律法規(guī)仍不完善，有些法律法規(guī)已不適應(yīng)新情況，要加以修訂。目前要重點(diǎn)完善水利工程安全、質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)方面的法律法規(guī)，盡快修訂《水庫大壩安全管理條例》、制訂《水庫降等使用與報廢管理辦法》等法律法規(guī)，依法加強(qiáng)安全管理。積極制訂《《供水價格管理辦法》、《水費(fèi)征收管理辦法》等，使水管單位能依法加強(qiáng)經(jīng)營收費(fèi)。還要根據(jù)公共財政改革的需要制訂《公益性資產(chǎn)與非公益性資產(chǎn)界定辦法》、編制《水利工程運(yùn)行、養(yǎng)護(hù)修理崗位設(shè)置及定額標(biāo)準(zhǔn)》等，為實現(xiàn)事業(yè)經(jīng)費(fèi)足額到位做好基礎(chǔ)工作。通過人大立法、提建議和視察等多種形式，對于加強(qiáng)水利工程經(jīng)營管理作用是很大的。如廣東省水利廳積極做工作，省人大代表就加強(qiáng)水利工程經(jīng)營管理問題提了不少意見和建議，受到有關(guān)部門的高度重視，去年該省又頒布了《廣東省水利工程管理條例》，《條例》的出臺為依法管理水利工程，為水管單位加強(qiáng)經(jīng)營收費(fèi)提供了法律保障。

　　3、從水利工程建設(shè)管理各環(huán)節(jié)上重視管理。一是嚴(yán)把立項審查關(guān)，從源頭上確保水利工程良性運(yùn)行。水利工程的立項審查要改變只重視工程技術(shù)審查的現(xiàn)象，在今后的立項審查中，要加強(qiáng)對項目的經(jīng)濟(jì)問題，如投入機(jī)制、價格機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、管理體制等的審查。沒有經(jīng)濟(jì)和管理方案的項目不審批，經(jīng)濟(jì)和管理方案不符合要求的要堅決退回去。二是在項目建設(shè)過程中要跟蹤管理方案和配套資金的落實情況，對于只想搞“釣魚工程”，項目經(jīng)濟(jì)和管理方案不落實的，要制訂處罰措施。三是在工程驗收時除了工程技術(shù)驗收外，還要包括經(jīng)濟(jì)與管理方案落實情況的檢查驗收。四是對已建工程要明確領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，制訂獎懲辦法，對于管理好的要獎勵，造成安全事故的要追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

　　4、加大政府扶持力度，主動做好服務(wù)。要加大投入,逐步解決水利工程“先天不足”問題。要按照中央與地方的事權(quán)劃分，加大對病險水庫和灌區(qū)續(xù)建配套與改造的投資力度。國務(wù)院已決定，用3年時間完成第一批全國大中型重點(diǎn)病險水庫的除險加固。各地也要多渠道籌措資金，加大除險加固的資金投入。在已建工程改造中，要把管理信息化納入改造計劃，提高現(xiàn)有水利工程的現(xiàn)代化水平。發(fā)展灌區(qū)要堅持“兩改一提高”，即實施灌區(qū)續(xù)建配套改造，進(jìn)行灌區(qū)管理體制改革，提高用水效率。加大財政支持力度，確保公益性水利工程經(jīng)費(fèi)支出。要加強(qiáng)與有關(guān)部門的溝通，解決職工養(yǎng)老保險等社會保障問題，為水管單位改革，分流人員創(chuàng)造條件等?？傊覀円ο朕k法，加大對水管單位改革的扶持力度。

　　黨的十五屆六中全會將專門研究黨的作風(fēng)建設(shè)問題，我希望各級水利部門要切實轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)。特別要增強(qiáng)為基層水利單位、基層水利職工服務(wù)的意識，加強(qiáng)調(diào)查研究，加強(qiáng)信息服務(wù)，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)干部要在改變工作作風(fēng)中起表率作用。水利是十分艱苦的行業(yè)，尤其是我們的基層水利工作者，一年365天，爬山涉水，風(fēng)里來，雨里去，十分辛苦。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要關(guān)心他們的生活，了解基層水利工作者的困難，要想辦法幫他們切實解決困難。水利基層的困難不是太少，而是太多，我們對水利基層的困難關(guān)心的不是太多，而是太少。最近，部里建管司報送的關(guān)于王快水庫的報告和經(jīng)調(diào)司關(guān)于全國水利經(jīng)營的報告，我看了以后心情非常沉重。我們基層的水利工作者，為水利事業(yè)作出了巨大的貢獻(xiàn)，但自己的生活問題尚沒有完全解決，我們作領(lǐng)導(dǎo)的要承擔(dān)責(zé)任。我希望，這次座談會后，各級領(lǐng)導(dǎo)要把加強(qiáng)水利工程經(jīng)營管理，提高職工的生活水平作為一件大事來抓，爭取在“十五”期間，水利部門的管理工作和水利職工的收入都能得到較大的提高。