編者按：進入21世紀，針對黑河流域生態系統日趨惡化的局面，水利部組織開展了黑河水資源問題及其對策研究。為配合黑河綜合治理，2002年3月，水利部正式批復張掖市為全國第一個節水型社會建設試點，旨在通過這一典型地區的試點建設，探索西北內陸河流域乃至北方缺水地區水資源承載能力的現代水利建設和經濟發展模式，為“十五”期間全面推進節水型社會建設提供技術、經濟、體制、政策等方面的示范。節水型社會試點建設經過一年多的努力，在張掖已初見成效。水利部將于金秋十月在張掖召開節水型社會建設經驗交流會，推動此項工作全面發展。

　　金秋的張掖，一片生機，盡收眼底的是碧綠與金黃的交織。綠洲中一些農民正在為來年耕種的土地而秋灌保墑，還把豐收的喜悅掛在臉上。這個被歷史的機遇重新定位的古代重鎮，在節水型社會的發展道路上一路前行，充滿希望。
　　今年9月，記者來到張掖市采訪，親身感受到節水型社會建設給黑河流域中游的這塊綠洲所帶來的深刻變化。特別是水權制度的確立和水市場的培育，讓我們在日益突顯的全國性缺水危機中，看到了一種有利于全社會可持續發展的新型水資源管理的運行機制正在形成。

　　建設節水型社會是必然選擇

　　甘肅省張掖市位于河西走廊中部，北面是巴丹吉林沙漠和騰格里沙漠，降水少，蒸發大。而因其處在黑河流域中游，依靠發源于祁連山冰川的黑河水滋養，成為一片綠洲。黑河水造就了“金張掖”，使其成為全國重要的商品糧基地和蔬菜生產基地。
　　張掖市水資源總量為26．5億立方米，人均水資源量只有1250立方米，畝均水量僅為511立方米，分別為全國平均水平的57％和29％。隨著經濟的發展，張掖市面臨水資源嚴重短缺。一方面，用水量大幅增加；另一方面，經濟結構和用水方式并未改進，用水效率低，在水資源短缺的情況下，張掖還種植了為數不少的高耗水作物，農業生產沿襲大水漫灌，水資源浪費相當普遍。
　　張掖在黑河中游，用水增加最終結果就是擠占下游生活和生態用水。近年來，張掖對黑河水資源使用占到了全流域的83％，導致黑河下游長時間斷流，在內蒙古阿拉善盟額濟納旗引起了嚴重的生態問題，黑河尾閭西、東居延海先后于1961年和1992年完全干涸，大片胡楊林死亡，荒漠化發展迅速。干涸的居延海和萎縮的額濟納綠洲成了影響中國北方約200萬平方公里的沙塵源地之一。
　　無論是黑河流域還是張掖綠洲，水資源已難以支撐流域現行的經濟社會發展模式，難以維系良好的生態系統，通過節水提高水資源承載能力成為解決問題的必由之路。2001年2月，國務院第94次總理辦公會議專題研究了黑河水資源問題，決定對黑河流域實施近期治理。同年4月，水利部部長汪恕誠到張掖視察工作時闡述了“明晰水權、確定總量與定額兩套指標體系”和“強制節水、采取四種措施”為主要內容的水權理論，希望張掖開展以水權為中心的水資源管理制度改革，促進水資源的優化配置和高效利用，實現黑河分水與地區經濟發展的雙贏目標。地方政府積極響應。2002年3月，水利部批復同意張掖市開展節水型社會建設試點工作。這是我國第一個節水型社會建設試點，旨在通過初始水權分配、水資源優化配置、水資源調配與管理等多方面的探索，為我國北方干旱、半干旱地區探索出一條基于區域水資源承載能力的現代水利建設和經濟社會協調發展的新模式，為“十五”期間全面推進節水型社會建設提供政策、法規、技術和經濟等方面的成功經驗和全方位的示范。2002年12月26日，水利部和甘肅省政府共同批復了《張掖市節水型社會建設試點方案》。

　　建立三大體系　不斷提高水資源水環境承載力

　　水利部對張掖市節水型社會建設的要求非常明確：通過開展節水型社會建設，不斷提高水資源和水環境的承載能力，在水資源的管理方面達到“城鄉一體，水權明晰，以水定產，配置優化，水價合理，用水高效，中水回用，技術先進，制度完備，宣傳普及”的目標。
　　張掖市從建立三大體系入手推進節水型社會建設。一是建立以水權為中心的水資源管理體系，二是建立適應水資源承載能力的經濟結構體系，三是建立為水資源優化配置提供基礎的水利工程體系。
　　在實施過程中，臨澤梨園河、民樂洪水河、山丹馬營河、高臺駱駝城、甘州區盈科等5個灌區先后被張掖市選為試點。5個灌區分別編制完成了水資源配置方案，確定了用水總量指標，完成了試點灌區水權逐級確定，對灌區各行業用水進行定額管理，建立了相應制度對水費計收、水權交易等進行規范，成立了農民用水者協會，推進參與式、民主化管理。
　　與以前不同的是，試點后用水戶擁有了水權證，以及水權證背后相應的用水指標和手中的水票。過去無限度使用的水開始成為生產者賬本上的重要開支后，不管在觀念上還是實際生產中，其效果和影響力是顯而易見的。
　　在梨園河灌區，通過實施用水總量控制，2002年高耗水田面積較2001年減少3萬畝，新增優質高效牧草8000畝，灌區糧經比例由2000年的73∶27調整到48∶52與2000年相比少引河水2500萬立方米，通過節約用水，平均每畝水費減少7元。
　　洪水河灌區根據用水定額和水權面積將水量層層分解到各用水戶，明確各村組、各用水者協會、各用水戶的水權，核發水權證2．21萬份，實行了定額供水。按照水權交易規則，在政府調控下，灌區內用水者們開展了形式各異的水權水量交易。
　　灌區三堡鎮彭莊村農民用水者協會會長趙懷普告訴記者，在用水者協會成立之前，工程管理混亂，不但灌水定額高、灌地少，而且灌水不均，浪費水量。協會成立后，用水戶的節水意識明顯提高，能自發調整種植結構，琢磨灌水方法。另外還避免了搭車收費，減輕了農民負擔。彭莊村2000年共引入支口水量38．46萬立方米，人均300元左右，單方水價達到0．17元，是實際水價的1．8倍。2001年協會成立后，人均支出為140元，2002年人均為134．7元，單方水價也降至0．1元。
　　山丹縣馬營河灌區，積極試驗推廣低壓管道輸水灌溉、滴灌、噴灌等節水技術，建成了以清泉、位奇為輻射中心的節水示范區，配套面積達2萬多畝，對節約用水、提高水的利用效率起到了推動作用。
　　高臺縣駱駝城灌區利用水價的杠桿調節作用促進節約用水。該灌區除生產小麥、玉米等糧食作物外，通過調整種植結構，已初步形成釀酒葡萄、番茄、啤酒花、草畜、中藥材、水果等六大主導產業。2002年農民人均純收入達到2643元。
　　張掖市在建立以水權為中心的水資源管理運行體系過程中，為優化水資源配置，實現了全市城鄉水務一體化。2002年12月，張掖地區水電處改制為張掖市水務局。在這之前，民樂縣水電局、山丹縣水電局改為水務局，縣自來水公司整體移交縣水務局管理。臨澤、高臺、肅南縣也均已正式掛牌成立了縣水務局，初步實現了城鄉水務一體化管理的目標。
　　重點實施工業強市、產業富民、推進城鎮化戰略，張掖市逐步建立起與水資源承載能力相適應的經濟結構體系。在工業強市上，發揮水能、礦產資源優勢，重點做好電、煤、鎢三篇大文章。電煤鎢三大資源開發項目建成后，年可實現銷售收入94．5億元，超過目前GDP總量，將從根本上改變張掖工業短腿的局面。圍繞產業富民，張掖市全面落實“三禁三壓三擴”政策：禁止新開荒地，禁止移民，禁種高耗水作物；全面壓縮耕地面積，壓縮糧食面積，壓縮高耗水作物；擴大林草面積，擴大經濟作物面積，擴大低耗水作物面積。三年壓縮水稻10萬畝、帶田40萬畝，退耕還林還草71萬畝。重點建設草畜產品加工、種子加工、果蔬產品加工和輕工原料加工四大龍頭企業群體，帶動全市種植結構調整。圍繞推進城鎮化進程，按照建設全省一流中等城市的目標，突出張掖歷史文化名城特色，不斷完善城市功能。將張掖城區面積擴大1倍，達到40平方公里；加快以縣城為重點、鄉鎮企業開發區和建制鎮為支撐的小城鎮建設步伐，增強城鎮的就業容納能力，為發展非農產業、推進城鄉一體化奠定基礎，有效減輕農業和土地對水資源的壓力。通過實施三大戰略，全市三大產業結構由2000年的42∶29∶29調整到36∶31∶33，單方水的GDP產值逐步提高。
　　支撐節水型社會建設，張掖精心打造與水資源優化配置和高效利用相適應的水利工程體系。加強輸水設施建設，加快骨干調蓄工程建設，狠抓各項節水技術推廣，加強水源地生態保護和建設，通過實施工程體系建設，提高了水資源的有效利用率，年可減少黑河引水2億多立方米。

　　政府調控　市場引導　公眾參與　節水型社會運行機制正在形成

　　張掖市委、市政府形成共識：建設節水型社會，優化水資源配置，是全面建設小康社會的基礎保障。他們的思路是，在經濟社會發展和水資源管理利用過程中，采取法律、行政、經濟、工程、技術等綜合措施，建立政府調控、市場引導、公眾參與的水資源管理運行機制，實現全社會用水的高效合理，支持區域經濟社會的可持續發展。
　　讓我們來梳理一下張掖市初步形成的水資源管理運行機制：主管部門根據國務院確定的黑河分水方案，扣除黑河正義峽斷面向下游分水的指標后，根據經濟社會發展規劃，在制訂農業、工業、生活和生態用水之間的指導性用水比例的基礎上，將剩余的可利用水資源量作為張掖市的用水量，逐級分配到各縣區、各鄉鎮、各村組，并層層實行總量控制。有了總量還要定額，即制訂生活、工業、農業、生態等各行業、各方面的用水定額和基本計量水價，超定額的實行累進加價，并且實行城鄉水務統一管理。
　　在農村，限量的水是怎樣進行分配的呢？水務部門以承認2000年實際灌溉面積為原則，在確保生活、滿足生態的前提下，綜合考慮人口數量、用水總量指標、用水定額和渠系配套狀況等因素核定灌溉面積進行初始水權分配。所確定的灌溉面積即為（配）水權面積。今后新增耕地不再配水，禁止開荒。農民通過用水戶協會參與水權、水價、水量的管理和監督。在水行政主管部門監督指導下，村級農民用水者協會根據確定的水權面積，將分配到本級的用水總量指標進行分解，分配給每一用水戶，落實到地畝，具體到每一灌溉輪次。在此基礎上，由水行政主管部門向每一用水戶核發水權證，并實行水票制。
　　在已界定水權范圍內的水量，無論擁有者是否利用或節余，都允許自由交易，達成協議后，提請農民用水者協會或水管部門組織協調供水。轉讓價格不超過政府基本水價的4倍。對用水戶節約的且沒有交易的水票，水管部門以原定水價的120％回購。
　　打個比方，如果一戶農民經過核定的灌溉面積有10畝地，一畝地定額為450方水，那么農民只能從水務部門購買總額4500方水的水票。不夠用就要通過水權交易市場，從有節余的農民手中購買水票，價格在規定范圍內隨行就市。
　　張掖的水資源管理運行機制可以概括為8句話：總量控制，定額管理，以水定地，公眾參與，配水到戶，水量交易，水票運轉，城鄉一體。其主旨是以市場為基礎配置水資源，突出公開透明、公眾參與和民主管理，成功進行“政府調控，市場引導，公眾參與”的節水型社會運行機制建設。

　　節水型社會建設給張掖帶來新希望

　　“如果說以生態農業為理念建立新的經濟模式，是以高效來吸引農民投身其中的話，那么將水資源商品化，就是通過經濟手段將節水意識在農民心中打下深深的烙印。”張掖市委書記李希認為，在走可持續發展之路的探索中，讓每個農民都樹立起資源意識、環保意識和長遠發展意識，是項艱巨的工作，也是最根本的任務。
　　張掖在建設節水型社會的實踐中，首先進行全民動員，轉變觀念，從領導層到基層和廣大群眾，都把向節水型社會轉化作為全社會共同的目標，普遍認識到水對個體發展的制約，對張掖發展的制約，真正認識到水是一種商品性的資源。
　　讓農民在心中打下“深深烙印”的是水票的出現，這某種程度上表明了新的經濟結構體系的建立和以水權為中心的水資源管理體系的最終形成。它解決了節水的內在動力問題，解決了以往行政節水的弊病。用水多少不再是別人的事。自己該種多少畝地，該種些什么又有效益又省水的作物，種什么作物能多省水，省下來的水是轉讓給個人還是國家，今后還要不要開荒——農民通過參與水的管理對生活有了新的謀劃，而這謀劃正是和國家前進的車輪碾在了一條道上。
　　節水型社會建設給張掖帶來新的希望。張掖市連續3年完成國家確定的黑河分水任務。今年9月24日，黑河水抵達內蒙古西居延海，這是自1961年以來黑河水第一次進入西居延海。經濟保持了持續發展，農民人均純收入年均增加幅度達到100元以上。提高了水資源的有效利用率。通過兩年的工程建設，使渠系水的利用率由50％提高到60％，年可節水10．15％。增強了全民節水意識，戶戶明確總量，人人清楚定額，關心水、珍惜水、愛護水利工程設施的局面正在形成。