目前，南水北調工程的建管體制已基本明確，即按照“政府宏觀調控、準市場機制運作、現代企業管理、用水戶參與”的總體思路構建，既考慮政府的主導作用，充分發揮政府調控、監督管理職能，又考慮水的“準市場”特點，引入市場機制。根據這一思路，南水北調工程建設與管理將按照公司制的基本要求，成立干線有限責任公司，按“國家控股，授權營運，統一調度，公司運作”的方式運行。

　　按照這一思路組建成立的南水北調各公司，在實際的運行管理過程中，必然會遇到一系列的問題。未雨綢繆，對有可能出現的問題先期進行研究，探討最佳的解決辦法，對今后的供水管理無疑將起到積極的促進作用。

　　西方經濟學中有一條“帕累托最優原則”。所謂的“帕累托最優”，通俗的解釋就是在資源配置過程中，經濟活動的各個方面，不但沒有任何一方受到損害，而且社會福利要盡可能實現最大化，社會發展要達到最佳狀態。帕累托最優所指資源配置效率有兩個層次的含義：第一個層次是微觀經濟意義上的資源運用效率。它是指一個生產單位、一個區域或一個部門如何組織并運用有限的資源，使之發揮出最大作用，從而避免浪費現象。即用一定量的生產要素生產出最大價值的產品。第二個層次是宏觀經濟意義上的資源配置效率，它是指如何在不同生產單位、不同區域與不同行業之間分配有限的經濟資源。如果一個經濟體系能夠做到有效地分配資源和運用資源，就可以認為這個經濟體系是高效率的，也可以說，這種效率就是帕累托效率。

　　本文以南水北調東線為例，就南水北調在運行管理中能夠預見到的幾個問題，談一談個人粗淺的認識。

　　一、供水運行管理中水資源管理的帕累托最優原則

　　水資源管理的帕累托最優原則，應該有利于水資源的統一管理和合理配置。南水北調東線從揚州市江都站和正在興建中的寶應站抽引長江水，江蘇段調水公司作為取水戶，牽涉到辦理取水許可申請的問題。長江水利委員會作為長江流域的水行政主管部門，可以由江蘇段調水公司向長委辦理取水許可證。長江水北上經駱馬湖、中運河等輸水線路進入南四湖向山東省供水，由于南水北調東線分江蘇段和江蘇段外兩個部分進行管理，駱馬湖、中運河以及部分南四湖在江蘇省境內，而駱馬湖、中運河以及南四湖又由淮委沂沭泗局負責管理，北上的長江水與駱馬湖、南四湖的當地水混合后，如何區分長江水與當地水的關系，如何理順江蘇段調水公司與沂沭泗局的關系？江蘇段外調水公司在從南四湖取水時，它是和江蘇段調水公司產生買賣水關系，還是和沂沭泗局產生買賣水關系？它是向淮委、還是向江蘇省的水行政主管部門辦理取水許可申請？

　　如果由淮委作為中央出資人代表，成立相應的資產營運公司，參與南水北調東線工程特別是沂沭泗直管工程的運行管理，那么上述問題就可望得到解決。江蘇段調水公司將水輸送到駱馬湖后，由淮委成立的資產營運公司與江蘇段調水公司簽訂水權交易協議，在駱馬湖至南四湖區間，由淮委的資產營運公司負責運行管理，不僅可以較好地解決長江水與當地水難以區分的難題，實現水資源的統一管理和合理配置，而且也可以較好地理順江蘇段調水公司與淮委直管的沂沭泗水利工程的關系，避免了由于產權糾葛而容易產生的水資源糾紛。這樣，山東省從南四湖取水時，在向淮委辦理取水許可申請后，就可以與淮委的相應機構簽訂水權交易協議。

　　由此而產生的一個問題是，當淮委的資產營運公司向山東省出售水時，其所使用的水資源稅、水費票據，是向江蘇省有關部門辦理，還是向國家有關部門辦理？

　　二、供水運行管理中水價制定的帕累托最優原則

　　水價由水資源稅、工程水價和環境水價三個部分組成。為保證南水北調工程的良性運行，在水價制定過程中，必須做到足額補償成本費用、按時償還貸款本息、確保資本金合理收益、落實用水戶公平負擔。為了彌補南水北調工程固定資產成本，減少運行風險，保證工程運行時還本付息的要求，切實維護水權人的合法權益，應推行兩部制水價，實行“容量水價”和“計量水價”相結合的水價機制，同時實行定額用水，超定額用水累進加價。

　　在環境水價也就是具體的污水處理費標準的制定中，應按照保本微利的原則，把污水處理價格逐步提高到包括工程投入和運行費用在內，以滿足水環境治理的基本需要。

　　特別需要指出的是，在南水北調水價制定過程中，必須充分考慮用水戶的承受能力，水價原則上不能超過用水戶的承受能力，但同時也必須建立起具有促進計劃用水和節約用水的水價激勵約束機制和調價機制，使水價水平處于一個較為合理的動態調整空間，提高水的利用效率。水價的制定和調整必須增加透明度，吸納用水戶參與的聽證制，接受社會監督。為保持水價的平穩過渡，結合水價的調整趨勢，按照滿足工程運行時現金流量平衡和還貸期內還本付息的原則，設計前低后高的水價。

　　三、供水運行管理中工程設施的帕累托最優原則

　　南水北調工程除利用已有的河道、湖泊作為輸水線路和調蓄水庫外，還將新建、擴建部分河道和泵站，這是逐步提高供水能力所必須的。在現階段，南水北調工程的實施，主要應在抓好整體推進的同時，強化重點突破，即在開展東線第一期工程、中線第一期工程和西線第一期工程項目建議書和可行性研究工作的同時，根據東線和中線第一期工程具有分段開工建設的有利條件，在東線第一期工程和中線第一期工程可行性研究報告批準之前，選擇前期工作基礎較好、具有獨立建設和發揮效益的條件或者控制工期的關鍵項目、中央和地方意見比較一致的單項工程先期開工建設，加快工程建設步伐。但是，我們在關注南水北調建設工期和質量的同時，更應該關注通過這些工程，所實現的供水能力和質量。這應該是南水北調工程建設中應該遵循的一條最優原則。以東線重要的調蓄水庫——南四湖為例，在南四湖大小53條入湖河流中，由于諸多入湖河道沒有控制口門，為了排、引水方便，地方多次疏浚開挖，致使入湖河底高程低于湖底高程，形成自流引水。據統計，目前從南四湖湖內和入湖河道取水的取水口共有200余處，取水工程大都由蘇魯兩省地方水利部門管理。加之南四湖周邊地區所有農業用水都沒有安裝計量設施，對兩省引水難以控制和準確計量，兩省群眾爭喝“大鍋水”，湖內死水位以下的水被強行引用。長江水北上進入南四湖，如果南四湖依然維持目前的狀況，不僅難以形成規范的水市場，而且北上供水能力也將大打折扣。所以，當務之急，應對南四湖周邊沒有控制口門的取水口，興建控制工程，使南四湖真正成為一個封閉的湖。同時，建議國務院授權水利部、淮委加快制定《南四湖水資源管理條例》，其目的：一是解決地方政府爭相出臺、各自為政的水資源管理條例，避免省際水事糾紛的發生；二是保障南四湖生態平衡、用水有序、人與自然的和諧，促進水資源的可持續利用。黃河近兩年沒有斷流得益于強有力的管理，而這種管理得以實現的前提是沿黃引黃工程的控制作用。缺乏工程手段，加強水資源統一管理只能上紙上談兵。

　　（作者系水利部淮委沂沭泗水利管理局局長）