淤地壩作為治理黃土高原水土流失、改善生態(tài)環(huán)境、減少入黃泥沙的關(guān)鍵性措施受到了社會的廣泛關(guān)注，水利部將其列為2003年水利“亮點工程”，加大工作力度，得到了黃土高原地區(qū)人民群眾的普遍歡迎。但是長期以來，淤地壩建設(shè)存在政策不配套、建管體制不完善、投資不足、產(chǎn)權(quán)不清晰等問題，嚴重地影響了工程建設(shè)的健康發(fā)展。

　　圍繞淤地壩建設(shè)管理的政策、機制、體制等內(nèi)容，通過了解現(xiàn)狀，分析問題，探討對策，提出建議，進一步完善或制定淤地壩建設(shè)管理方面的有關(guān)政策，不斷推進以產(chǎn)權(quán)制度為重點的淤地壩建管體制改革，建立淤地壩建設(shè)管理的良性運行機制，充分調(diào)動社會力量和廣大群眾建壩、護壩，加快水土流失治理步伐的積極性，推動黃土高原地區(qū)的水土保持生態(tài)建設(shè)已勢在必行。

　　特別是，經(jīng)過幾十年的發(fā)展,黃土高原地區(qū)的淤地壩建設(shè)雖然取得了很大的成就，并形成了許多壩系,但是這些淤地壩多數(shù)系60年代和70年代興建的,由于當時受各種條件的限制,淤地壩多數(shù)沒有進行工程設(shè)計或設(shè)計標準偏低,也沒有進行過壩系整體布局規(guī)劃,加之工程已經(jīng)運用了二三十年,后期管護、配套措施沒有跟上,目前多數(shù)壩已經(jīng)淤滿,壩庫設(shè)施老化失修,滯洪攔沙能力大幅度降低,病險情況日趨嚴重,極大地制約著淤地壩總體效益的發(fā)揮。通過調(diào)查研究分析,當前淤地壩建設(shè)管理中存在的主要問題集中表現(xiàn)在以下幾個方面:

---壩地鹽堿化嚴重,壩地利用率偏低

　　在有常流水的主溝道或較大支溝內(nèi)筑壩,由于不易處理好溝道中的泉水,壩地淤成后,泉水即被壓在淤泥下成為地下水,隨著地下水位抬高,鹽堿亦隨之上升到地面，致使壩地鹽堿化失去利用價值。

　　壩地鹽堿化是影響壩地生產(chǎn)利用率的一個重要原因。據(jù)調(diào)查,在陜北、晉西有些地方壩地中,有1/3-1/2的壩地面積因鹽堿化而不能耕種。另據(jù)黃委會綏德水保站調(diào)查,70年代以前延安、榆林兩地區(qū)有壩地53萬畝,可利用的僅為35萬畝,因鹽堿化和沼澤化,每年少收糧食約0.5億kg。

---現(xiàn)有淤地壩多數(shù)淤滿,防洪攔沙保收能力偏低

　　現(xiàn)有淤地壩多數(shù)是在過去群眾運動中修建的,因資金和技術(shù)力量不足,多數(shù)無防洪排洪設(shè)施,給安全生產(chǎn)帶來了許多問題，據(jù)調(diào)查分析,陜北地區(qū)淤地壩多年平均生產(chǎn)保收率僅為80%。

　　另外,由于設(shè)計標準低,又經(jīng)多年運行,當前大部分壩已被淤滿,失去了滯洪能力,更不用說繼續(xù)攔沙了。事實上,即使是80%的生產(chǎn)保收率,也是由于多數(shù)壩淤滿之后,經(jīng)洪水自行演化,沖開部分壩體,拉走部分壩地,以損失非常可觀的可利用壩地為代價的。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計,陜北地區(qū)目前達不到省頒防洪標準的大型淤地壩有536座,中型淤地壩4135座,分別占其總數(shù)的64%和73.8%。子洲縣磨石溝、岔巴溝及米脂縣榆林溝三條流域中的185座淤地壩,淤泥面距壩頂不足2m的就有129座,占總數(shù)的69.7%。

---壩系布局不合理,設(shè)計標準偏低,施工質(zhì)量較差

　　過去在流域溝道內(nèi)修建的淤地壩,因其多數(shù)為群眾盲目興建,缺少統(tǒng)一規(guī)劃,更無勘測設(shè)計,鄉(xiāng)村建壩,各自為戰(zhàn),出現(xiàn)了一些溝道中壩套壩、壩中壩、下壩淹上壩及下壩淤不滿的現(xiàn)象,同時由于缺少控制性的治溝骨干壩,遇到暴雨洪水,一旦某一大壩失事,隨即造成連鎖反應(yīng)。諸如1977年一場暴雨使得陜北韭園溝壩庫壩系工程大部分潰決就是極其深刻的教訓(xùn)。橫山縣元坪流域140多座壩系工程，由于當?shù)厝罕娊?jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，無法進行大規(guī)模的加固維修，致使目前流域內(nèi)形成了“溝溝都有壩，壩壩都開岔，天旱揚沙塵，下雨流泥巴”的局面，給壩地利用帶來了極大的困難。

　　在設(shè)計方面,一是設(shè)計洪水及校核洪水標準偏低;二是設(shè)計淤積年限較短;三是泄洪設(shè)施規(guī)模偏小,不能及時騰空庫容,超過了作物耐淹歷時,造成作物減產(chǎn)失收;四是有些壩沒有配置必要的泄洪設(shè)施。

　　按照《黃河流域黃土高原地區(qū)水土保持淤地壩規(guī)劃》的要求，到2020年黃土高原地區(qū)將建設(shè)16.3萬座淤地壩，其中庫容50萬方以上的骨干壩就達3萬座，壩控面積14萬平方公里。盡管單壩庫容不大，但由于總量巨大，防汛的形勢也比較嚴峻。如果不慎，就會影響預(yù)期目標的實現(xiàn)。這樣，必然對工程的設(shè)計、施工、驗收、監(jiān)理等提出更高的要求，同時要將淤地壩的防汛工作納入地方防汛管理體系，實行行政首長負責制，分級管理，落實責任。

---地方與群眾自籌能力低，國家投入嚴重不足

　　黃土高原地區(qū)的地方財政困難，群眾生活十分貧困。淤地壩建設(shè)主要是投入一定的勞動力。大中型淤地壩建設(shè)，由于資金需要量大，地方的籌資能力十分有限，群眾投資難度更大。

　　淤地壩單壩造價較高，骨干壩造價更高。按《黃河水保生態(tài)工程概算定額及編制辦法》計算，骨干壩平均單壩造價約90萬元，但目前國家單壩僅補助35萬元左右，不到造價的40%，中小型淤地壩國家基本不予補助。近年來，國家投入黃土高原地區(qū)淤地壩建設(shè)的資金只有幾千萬元，每年僅能建骨干壩100座左右。

　　50多年來，雖然在淤地壩優(yōu)化壩系、壩系相對穩(wěn)定試驗研究等方面做了大量的工作，但是截至目前，尚未形成完善的理論體系。在溝道重力侵蝕研究，布壩密度、規(guī)模、建壩時序以及壩系配置等方面，還有不少技術(shù)問題急待研究解決。如：壩系相對穩(wěn)定指標的量化大小、相對穩(wěn)定的形成條件、到達相對穩(wěn)定的年限及壩系相對穩(wěn)定計算方法，溝道流域水沙機理研究，壩系關(guān)鍵技術(shù)研究，砒砂巖筑壩技術(shù)研究（包括施工技術(shù)、最優(yōu)斷面的研究）及淤地壩監(jiān)測技術(shù)研究等。通過研究、解決這些問題，為淤地壩系建設(shè)提供理論、技術(shù)支撐，促進淤地壩系建設(shè)持續(xù)、快速發(fā)展。

---淤地壩建設(shè)與運行管理亟待加強

　　過去修建的跨鄉(xiāng)、跨村的大中型淤地壩,由于缺少統(tǒng)一組織管理,只注重種與收,不注意管理、養(yǎng)護和維修,認為壩地是自己的,壩是國家的,管護、維修得靠國家,使淤地壩的病險程度越來越嚴重,從而影響了壩地的安全生產(chǎn)利用。

　　淤地壩建設(shè),之所以受到國家的重視,是因為它不但能淤地種田,增地增糧,解決農(nóng)民生活問題,而且能夠攔截泥沙,減輕黃河下游負擔,在黃河治理開發(fā)中具有重要的戰(zhàn)略地位;淤地壩建設(shè)之所以受到農(nóng)民的大力歡迎,是因為它能將荒溝變良田,生產(chǎn)出高于坡地幾倍的糧食，能從根本上解決農(nóng)民的口糧問題。

　　黃土高原地區(qū)水土保持淤地壩建設(shè)的目標主要是改善生態(tài)環(huán)境、增加農(nóng)民收入和減少入黃泥沙，屬社會公益性的事業(yè)。由于工程建設(shè)范圍跨黃河上中游七個省（區(qū)），涉及39條入黃支流（片），各地條件千差萬別，對項目建設(shè)管理和運行管理的要求必然很高，否則，淤地壩建設(shè)的巨大成效將難以實現(xiàn)。從目前黃土高原地區(qū)淤地壩建設(shè)管理現(xiàn)狀看，盡管已基本形成了較為完整的建設(shè)管理體系和辦法，各地在運行管理方面也積累了許多成功的經(jīng)驗，但面對如此繁重的建設(shè)任務(wù)，要保證預(yù)期目標順利實現(xiàn)，必須按照國家公益性基本建設(shè)項目的要求，進一步完善管理體制和機制，加強工程建設(shè)和運行管理。

　　淤地壩建設(shè)的對策與建議

　　隨著國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的全面實施和大規(guī)模淤地壩建設(shè)項目的全面啟動，針對以往淤地壩建設(shè)中存在的突出問題，通過進行科學(xué)規(guī)劃，組織技術(shù)攻關(guān)，加大科技與資金投入，實施優(yōu)惠政策，強化建設(shè)運行管理等措施，完全可以滿足淤地壩建設(shè)目標的順利實現(xiàn)。為此，筆者特提出如下對策與建議，以供參考。

---嚴格基建程序，實施科學(xué)規(guī)劃，加大投入力度

　　根據(jù)流域自然和社會特征，按照國家基本建設(shè)程序要求，在《黃河流域黃土高原地區(qū)水土保持淤地壩建設(shè)規(guī)劃》總體指導(dǎo)下，通過重點搞好以小流域為單元，以治溝骨干工程為主體，大、中、小型淤地壩結(jié)合的溝道壩系建設(shè)的科學(xué)規(guī)劃，以確保淤地壩建設(shè)有計劃、有重點、分步驟實施。

　　為了把淤地壩建設(shè)規(guī)劃落到實處，建議國家應(yīng)將淤地壩建設(shè)作為西部大開發(fā)、生態(tài)建設(shè)和黃河防洪體系的重點基礎(chǔ)工程，納入國家基本建設(shè)計劃，特別要將黃河中游多沙粗沙區(qū)的溝道壩系建設(shè)納入黃河防洪保安體系當中。安排專項資金，在投資上給予傾斜，加大科技與資金的扶持力度，建立長期穩(wěn)定的投資渠道，確保淤地壩建設(shè)目標的順利實現(xiàn)。

---實施優(yōu)惠政策，鼓勵社會參與，促進淤地壩建設(shè)

　　淤地壩建設(shè)作為重要的治黃戰(zhàn)略措施，與國家實施的“耕還林還草”政策具有同等重要的作用。所以，要在全面落實《國務(wù)院關(guān)于實施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》國發(fā)[2000]33號和《關(guān)于加強公益性水利工程建設(shè)管理若干意見的通知》國發(fā)[2000]20號文件精神的同時，及時制定和出臺類似于“退耕還林還草”的優(yōu)惠政策，將是促進黃土高原地區(qū)淤地壩工程建設(shè)強有力的政策支撐。

　　制定和完善相應(yīng)的優(yōu)惠配套政策，充分調(diào)動群眾、集體、企業(yè)及社會各界投入淤地壩建設(shè)與管理的積極性。實施以國家投資為主建成的大中型淤地壩，其淤成壩地歸集體經(jīng)濟組織所有，壩地的使用權(quán)，可采取拍賣、租賃、承包、股份制等多種形式出讓。社會團體、企業(yè)及各界自籌資金進行淤地壩開發(fā)與建設(shè)，所獲得的利潤享受國家對西部生態(tài)建設(shè)的優(yōu)惠政策，在一定時期內(nèi)減免所得稅。對新淤成的壩地，3-5年內(nèi)免征農(nóng)業(yè)稅。鼓勵農(nóng)民自籌資金建設(shè)淤地壩，并給予國家政策性貼息貸款和優(yōu)惠貸款，實行“誰投資、誰所有，誰受益，誰管護”的政策，淤地壩所有權(quán)或使用權(quán)可依法繼承和轉(zhuǎn)讓。在開展淤地壩建設(shè)的同時，延續(xù)退耕還林還草、生態(tài)工程建設(shè)等其它項目的有關(guān)優(yōu)惠政策不變，可極大地促進淤地壩建設(shè)。

---加強組織領(lǐng)導(dǎo)，明確建設(shè)目標，實施行業(yè)管理

　　各級政府和水土保持主管部門要將淤地壩建設(shè)作為改變當?shù)亟?jīng)濟面貌和生態(tài)環(huán)境的根本措施來抓，列入重要議事日程，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)。要把淤地壩建設(shè)納入當?shù)貒窠?jīng)濟、社會發(fā)展計劃，確保地方配套資金和群眾投入的落實。

　　明確目標,落實責任,根據(jù)淤地壩的建設(shè)規(guī)模及功能，實行分級投資建設(shè)的運行機制。骨干壩（庫容在50萬m³以上）因其投資大、技術(shù)性強、社會效益和生態(tài)效益突出，由國家出資建設(shè)；中型淤地壩（庫容在10—50萬m³）由中央和地方共同投資建設(shè)；小型淤地壩（庫容在1—10萬m³）以地方和受益區(qū)群眾建設(shè)為主，國家給予適當補助。

　　實施淤地壩建設(shè)的行業(yè)管理，水利水土保持行業(yè)主管部門負責淤地壩的規(guī)劃設(shè)計、立項、施工、監(jiān)理和驗收。各地區(qū)、各部門、各行業(yè)要在水土保持行業(yè)主管部門統(tǒng)一規(guī)劃的指導(dǎo)下進行淤地壩建設(shè)。大中型淤地壩建設(shè)要按照國家基本建設(shè)程序進行管理，實行項目法人制、招投標制和監(jiān)理制，確保工程質(zhì)量和效益的持久發(fā)揮。

　　同時，各級政府還要圍繞淤地壩建設(shè)，按照相關(guān)生態(tài)建設(shè)規(guī)劃和淤地壩專項建設(shè)規(guī)劃，搞好各部門之間的協(xié)調(diào)與配合，形成合力。淤地壩建設(shè)要與退耕還林、農(nóng)村能源、生態(tài)移民等生態(tài)工程相協(xié)調(diào)，通過淤地壩建設(shè)，加快黃土高原生態(tài)建設(shè)步伐，充分發(fā)揮淤地壩和生態(tài)建設(shè)的整體效益。

---注重強強聯(lián)合，加快技術(shù)創(chuàng)新，提高科技含量

　　充分發(fā)揮大專院校、科研院所、廣大專家和科技人員的作用，積極開展科學(xué)研究，針對淤地壩建設(shè)中出現(xiàn)的重大難題，通過進行強強聯(lián)合，組織科研攻關(guān)，不斷提高淤地壩建設(shè)的科技含量。重點開展以壩系相對穩(wěn)定研究為基礎(chǔ)的試驗研究工作，努力為科學(xué)確定建壩密度、優(yōu)化規(guī)劃和建壩順序等提供理論依據(jù)；通過開展生態(tài)型和節(jié)水型淤地壩的結(jié)構(gòu)設(shè)計研究及各種過水土壩的新技術(shù)的應(yīng)用研究，建設(shè)生態(tài)型和節(jié)水型淤地壩；研究和推廣壩地高效利用技術(shù)，提高壩地的利用率；開展淤地壩大示范區(qū)建設(shè)的研究，全面提升淤地壩系在水土流失綜合防治中的作用和效益；開展多用戶參與淤地壩建設(shè)和管理機制的研究，建立責權(quán)利相統(tǒng)一的運行管理機制，確保淤地壩壩系的可持續(xù)發(fā)展。

　　加強技術(shù)培訓(xùn)，進一步提高技術(shù)和管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，確保規(guī)劃、勘測設(shè)計、施工監(jiān)理及立項審批、竣工驗收的質(zhì)量。大力推廣快速實用的筑壩施工技術(shù)，引進新設(shè)備、新采料、新工藝、新技術(shù)，提高淤地壩建設(shè)的科技含量，加快工程建設(shè)進度，保證工程質(zhì)量和效益。

　　充分利用“3S”等先進技術(shù)，建立淤地壩監(jiān)測與管理信息系統(tǒng)，逐步進行淤地壩建設(shè)的科學(xué)監(jiān)測與評價，全面開展淤地壩建設(shè)監(jiān)測與效益評價技術(shù)研究，為淤地壩建設(shè)管理提供科學(xué)依據(jù)。

---強化管護措施，落實管護責任，明確責權(quán)利益

　　通過淤地壩建設(shè)，全面推廣落實地方政府淤地壩建設(shè)管理目標責任，不斷強化淤地壩的建設(shè)管理，特別要加強對已建成的淤地壩工程的管護工作，從而保證淤地壩工程的正常運行和效益持久發(fā)揮。各省（區(qū)）政府要結(jié)合各自的實際情況，分別制定淤地壩建設(shè)與運行管理辦法，地（市）要制定相應(yīng)的實施細則，縣級政府要制定切實可行的實施方案，為淤地壩的建設(shè)和安全運行提供可靠的政策和制度保證。

　　骨干壩實行“誰受益、誰管護”的管護制度，將管護責任落實到縣、鄉(xiāng)、村、個人，確保工程的正常運行。中小型淤地壩實行“誰投資，誰所有，誰受益，誰管護”的辦法，通過采取承包、拍賣、租賃、反租倒包、股份合作等多種形式，鼓勵個人、集體投入淤地壩建設(shè)與管護。同時，大力推行淤地壩產(chǎn)權(quán)制度改革，要明晰所有權(quán)、拍賣使用權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)、放開建設(shè)權(quán)，實行“誰投資、誰受益”，鼓勵個人、集體以股份合作、聯(lián)戶、個體戶等形式投資投勞，形成國家、集體、個人多元化的投入機制，加快建設(shè)進度。各級地方政府也應(yīng)想方設(shè)法為淤地壩建設(shè)創(chuàng)造有利條件，提供優(yōu)惠政策，如給建壩者安排小額貸款或者貼息貸款，新建成的壩地在稅收上給予優(yōu)惠，允許繼承和轉(zhuǎn)讓等。逐步建立健全責、權(quán)、利相統(tǒng)一，多元化投入與運行管護新機制，確保實現(xiàn)“以壩養(yǎng)壩，以壩護壩”的良性循環(huán)。

　　另外，淤地壩建成后，要認真落實運行管理、維修管護責任制。原則上，骨干淤地壩的運行管理由縣或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負責，中小型淤地壩由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或村民委員會負責。工程建成后，建設(shè)單位要及時辦理移交手續(xù)，按照“誰受益、誰管護”的原則，落實淤地壩管護責任。各級水利水保部門負責淤地壩運行管護的監(jiān)督檢查與技術(shù)指導(dǎo)。淤地壩的防洪安全要作為當?shù)胤姥垂ぷ鞯闹攸c，實行行政首長負責制，落實各項度汛措施，確保安全。