(編者按:近日，水利部副部長(zhǎng)張基堯就流域機(jī)構(gòu)作為流域控制性水利工程中央投資出資人代表問題接受了中國(guó)水利報(bào)記者采訪。現(xiàn)將張基堯副部長(zhǎng)的談話記錄整理如下。
　　流域機(jī)構(gòu)作為流域控制性水利工程中央投資出資人代表十分重要。我們認(rèn)為，看待這個(gè)問題，既要著眼于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，又要滿足于水資源統(tǒng)一管理的要求，充分看到水資源的特殊性，以及流域機(jī)構(gòu)在流域水資源管理中的特殊地位，特別要針對(duì)我國(guó)面臨的水資源形勢(shì)，著眼于統(tǒng)籌解決我國(guó)三大水問題，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。)
　
　
　　一、水資源的特殊性決定了水資源宏觀調(diào)控是政府管理和控制的公共服務(wù)領(lǐng)域

　　水是基礎(chǔ)性的自然資源，又是戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源。作為基礎(chǔ)性的自然資源，水資源表現(xiàn)為四個(gè)基本特征：一是不可替代性。水是生命之源，是地球上一切生物賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，水已逐步從農(nóng)業(yè)的命脈發(fā)展成為工業(yè)的命脈、城市的命脈和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的命脈，深刻地影響著社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的每一個(gè)方面，直接關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。二是時(shí)空分布的不均勻性。這一點(diǎn)在我國(guó)尤其突出，年內(nèi)降雨主要集中在夏季，大部分地區(qū)汛期連續(xù)4個(gè)月降雨占全年的70％左右；從空間上看，我國(guó)北方尤其是西北地區(qū)水資源短缺。三是流域性。流域性是水資源分布的地域特征，在其區(qū)域內(nèi)，無論是地表水還是地下水，均以流域的地形地貌和地質(zhì)條件為依托，形成自然水系。如果不是人為的跨流域調(diào)水，流域的水資源是獨(dú)立的。水資源的流域特征決定了各種水事活動(dòng)基本上以流域?yàn)閱卧M(jìn)行。四是水資源使用的后期效應(yīng)性。幾乎各種行業(yè)由于水資源利用而相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，都會(huì)直接地或間接地對(duì)水體造成污染，如果不采取對(duì)策措施，將會(huì)造成水環(huán)境惡化，影響人類賴以生存的生態(tài)與環(huán)境。
　　作為戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，水資源是稀缺的資源，具有自然壟斷性，不可能完全靠市場(chǎng)進(jìn)行有效配置。首先，水資源交易很大程度上受時(shí)空等自然條件的限制，跨流域或地域流動(dòng)的成本很高，難以在各個(gè)水事活動(dòng)領(lǐng)域完全遵循投入產(chǎn)出的市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律。其次，水關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，水價(jià)涉及到各行各業(yè)，直接影響到人民群眾的生活水平，水價(jià)的制定不可能完全由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來決定。
　　由于水資源的這些基本的自然特性和經(jīng)濟(jì)特性，水資源在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有特殊重要的地位，水資源的配置不可能完全由市場(chǎng)來實(shí)現(xiàn)，而要由國(guó)家在一個(gè)流域或跨流域?qū)嵤┖暧^調(diào)控，因此世界各國(guó)均把水資源作為政府管理和控制的公共服務(wù)領(lǐng)域。


　　二、國(guó)務(wù)院授權(quán)的流域機(jī)構(gòu)作為中央水利投資出資人代表管理的水利工程，是對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有重大影響的以公益性為主的流域控制性工程


　　水利工程的作用主要有三個(gè)方面：一是保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展安全的社會(huì)服務(wù)功能，體現(xiàn)的是社會(huì)效益，如保障社會(huì)的飲水安全、防洪安全和生態(tài)安全；二是參與實(shí)施水資源配置的管理功能，如流域內(nèi)或跨省區(qū)的水資源調(diào)配等；三是直接進(jìn)入生產(chǎn)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)功能，體現(xiàn)的是直接的經(jīng)濟(jì)效益，如水利發(fā)電和城市供水等。從性質(zhì)上來說，水利工程一般分為三類：即公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營(yíng)性水利工程。公益性水利工程是指僅僅具有社會(huì)服務(wù)和管理功能，提供的是社會(huì)效益的水利工程，如堤防工程、水源工程等。這類工程不能通過市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)得到直接的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。準(zhǔn)公益性水利工程是指以社會(huì)服務(wù)或管理功能為主，并兼有經(jīng)濟(jì)效益的水利工程，如以防洪、灌溉為主兼有發(fā)電等經(jīng)濟(jì)功能的水利工程。經(jīng)營(yíng)性水利工程是指以經(jīng)濟(jì)功能為主、產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)效益的工程，如水利發(fā)電、城市供水等。經(jīng)濟(jì)功能強(qiáng)大但同時(shí)又兼有管理功能的水利工程，如果其管理功能在流域水資源統(tǒng)一管理中不可缺少，應(yīng)視為準(zhǔn)公益性工程。根據(jù)在流域水資源管理中的地位和作用，水利工程又可分為流域控制性水利工程和一般性水利工程。
　　國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的流域機(jī)構(gòu)作為中央水利投資出資人代表管理的水利工程，是對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有重大影響的以公益性為主的流域控制性工程。它具有以下資產(chǎn)特征：一是以公益性服務(wù)為主的資產(chǎn)。從功能上講，它提供的主要是公共服務(wù)或準(zhǔn)公共服務(wù)，如防洪、減淤、農(nóng)業(yè)灌溉、生態(tài)保護(hù)等。二是代表流域公共利益或具有協(xié)調(diào)省際間矛盾的作用。這種資產(chǎn)往往是涉及多省區(qū)共同利益和需要協(xié)調(diào)省區(qū)矛盾，比如南水北調(diào)工程。三是對(duì)全流域水資源的優(yōu)化配置和確保流域水資源各種功能發(fā)揮具有十分重要作用的資產(chǎn)。四是具有外部效益內(nèi)部化功能的資產(chǎn)，即犧牲自己的效益，維護(hù)社會(huì)、公眾利益。


　　三、流域機(jī)構(gòu)作為中央水利投資出資人代表管理流域控制性工程是水資源統(tǒng)一管理、工程公益性功能發(fā)揮和協(xié)調(diào)各種矛盾的需要


　　我國(guó)水的問題十分突出，水多、水少、水臟等三大水問題成為各個(gè)流域管理上所共同面對(duì)的主要問題。如黃河上游水土流失嚴(yán)重，下游是舉世聞名的地上懸河，因而洪水危害十分嚴(yán)重，水資源嚴(yán)重不足，水土流失嚴(yán)重和水污染加劇。海河，水資源供需矛盾十分突出，水資源利用率已達(dá)90％以上，海河下游有河皆干、有水皆污，恢復(fù)下游生態(tài)成為海河流域的首要任務(wù)。長(zhǎng)江，除了有與其他流域共存的問題外，如何確保三峽水利樞紐投入運(yùn)行后不因河勢(shì)變化出現(xiàn)安全問題，如何確保南水北調(diào)的水質(zhì)、水量，并有效保護(hù)下游和入海口的生態(tài)等也是流域管理要解決的重大問題。解決這些問題流域機(jī)構(gòu)具有不可替代的作用。
　　流域機(jī)構(gòu)要保證流域防洪安全、用水安全，保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，在充分運(yùn)用法律的、行政的和市場(chǎng)的手段的同時(shí)，由流域機(jī)構(gòu)作為中央水利投資的出資人代表管理流域控制性水利工程是必要的，也是難以代替的。流域機(jī)構(gòu)作為中央水利投資的出資人代表：
　　一是流域水資源統(tǒng)一管理的需要。在我國(guó)水資源問題日益嚴(yán)重的形勢(shì)下，水資源管理必須更多地從社會(huì)公益性需求出發(fā)，從人類的基本需求出發(fā)，從生態(tài)系統(tǒng)需求出發(fā)，不僅要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展用水，城鄉(xiāng)生活用水，還要考慮防洪安全，考慮生態(tài)用水、環(huán)境用水，從總量上、空間上、時(shí)間上針對(duì)不同性質(zhì)水的需求，對(duì)水資源進(jìn)行合理配置。流域機(jī)構(gòu)只有對(duì)流域控制性工程的多種功能統(tǒng)籌規(guī)劃和管理，才能使水資源得以科學(xué)合理利用。如防止黃河斷流、保證下游灌溉用水，需要流域機(jī)構(gòu)對(duì)小浪底、萬家寨這樣的控制性工程進(jìn)行調(diào)度，犧牲樞紐工程的發(fā)電效益保證下游的供水安全和生態(tài)安全；實(shí)現(xiàn)黑河省界的合理分水，需要流域機(jī)構(gòu)對(duì)正義峽這樣的樞紐工程進(jìn)行直接運(yùn)行集納上游來水，集中下泄輸水等。
　　二是保證流域控制性工程社會(huì)公益性功能充分發(fā)揮的需要。與發(fā)電為主、兼具防洪效益的水電站相比，流域控制性工程的多目標(biāo)性，使得其社會(huì)公共利益目標(biāo)與自身經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)相互影響，相互排斥。要處理好兩者的關(guān)系，其調(diào)度管理復(fù)雜。如果流域機(jī)構(gòu)不直接管理這些工程，而由企業(yè)經(jīng)營(yíng)的話，企業(yè)由于追求自身經(jīng)濟(jì)效益最大化，必然對(duì)社會(huì)公共利益的發(fā)揮造成影響。
　　三是協(xié)調(diào)解決工程立項(xiàng)建設(shè)和管理中各種矛盾的需要。流域控制性工程的建設(shè)對(duì)于全流域水資源的合理配置是必要的，但對(duì)上下游、左右岸地區(qū)的影響有正面的，也有負(fù)面的，工程的立項(xiàng)建設(shè)和管理中需要協(xié)調(diào)的矛盾多而且十分復(fù)雜。在工程立項(xiàng)建設(shè)階段，由流域機(jī)構(gòu)作為中央水利投資的出資人代表負(fù)責(zé)建設(shè)流域控制性工程，由于它的流域管理責(zé)任和公正地位能夠得到各利益主體的接受，各種矛盾容易協(xié)調(diào)處理。如果由哪一方利益主體或企業(yè)組織建設(shè)，困難均很大。在工程調(diào)度管理階段，流域控制性水利工程的興利除害的功能是為流域內(nèi)各地區(qū)和各利益主體服務(wù)的，首先考慮全局的利益。流域機(jī)構(gòu)代表國(guó)家對(duì)水資源進(jìn)行調(diào)配和省際水事糾紛的調(diào)處，不僅具有權(quán)威性，而且比較超脫，具有公正性。


　　四、流域機(jī)構(gòu)作為中央水利投資出資人代表管理流域控制性工程符合國(guó)家有關(guān)政策和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求


　　國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)公益性水利工程建設(shè)管理的若干意見》（國(guó)發(fā)200020號(hào)）指出：“水利工程建設(shè)項(xiàng)目劃分為中央項(xiàng)目和地方項(xiàng)目。中央項(xiàng)目由水利部（或流域機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)組織建設(shè)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，地方項(xiàng)目由地方人民政府組織建設(shè)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。”這里，國(guó)務(wù)院充分考慮到以公益性為主的重大水利基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大意義，把建設(shè)與管理的責(zé)權(quán)授予水利部（或流域機(jī)構(gòu)）和地方政府。
　　經(jīng)國(guó)務(wù)院和中編委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同意，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)＜水利部派出的流域機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制調(diào)整方案＞的通知》中明確：“流域機(jī)構(gòu)按照規(guī)定或授權(quán)負(fù)責(zé)具有流域控制性的水利項(xiàng)目、跨省（自治區(qū)、直轄市）重要水利項(xiàng)目等中央水利項(xiàng)目的建設(shè)與管理，組建項(xiàng)目法人；按照規(guī)定或授權(quán)負(fù)責(zé)具有流域控制性的水利工程、跨省（自治區(qū)、直轄市）水利工程等中央水利工程的國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)或監(jiān)督管理。”
　　由國(guó)務(wù)院體改辦組織、目前已基本定稿的水利工程管理體制改革方案中也指出，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有重大影響的水資源綜合利用及跨流域（指全國(guó)七大流域）引水等水利工程，由國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)管理，一個(gè)流域內(nèi)跨省（自治區(qū)、直轄市）的骨干水利工程由流域機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理。
　　同時(shí)，流域機(jī)構(gòu)作為中央水利投資的出資人代表管理流域控制性水利工程符合建立公共財(cái)政和投融資體制改革的原則。按照公共財(cái)政理論和投融資體制改革的精神，政府投資應(yīng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃和國(guó)務(wù)院確定的經(jīng)濟(jì)工作重點(diǎn)的要求，主要用于公共事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。按照中央與地方的事權(quán)劃分，中央水利投資主要用于流域性的、跨省區(qū)的、以公益性為主的大型骨干工程建設(shè)，以及對(duì)貧困地區(qū)水利工程的支持。從中央水利投資的實(shí)際情況來看，1998年至2001年，國(guó)家共投入水利中央資金1365億元，其中防洪工程占近80％，其余的為灌區(qū)改造工程、水土保持工程、重點(diǎn)水源工程等，基本上全部為公益性投資。在中央水利投資中，地方項(xiàng)目占65％，投資可定性為中央對(duì)地方水利工程的支持；中央項(xiàng)目占35％，主要為黃河小浪底工程、黃河下游治理工程、長(zhǎng)江干堤隱蔽性工程、治淮治太工程等屬于中央事權(quán)范圍的大江大河整治工程。由流域機(jī)構(gòu)作為這些工程的中央投資的出資人代表，可以對(duì)工程建設(shè)和運(yùn)行起到積極的保障作用。


　　五、從各國(guó)的實(shí)踐來看，流域機(jī)構(gòu)作為中央水利投資出資人代表管理流域控制性工程是可行的


　　按照西方國(guó)家占主流的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，政府提供的社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)不一定要由政府自己生產(chǎn)和提供，要盡可能發(fā)揮社會(huì)專業(yè)化資源的優(yōu)勢(shì)，通過委托生產(chǎn)，取得最佳效益。目前西方國(guó)家的社會(huì)公共福利由政府自己生產(chǎn)的比重越來越小，大部分改由私人公司提供。在美國(guó)連監(jiān)獄等過去純政府事務(wù)，現(xiàn)在也可委托私人公司管理。這是一個(gè)大的趨勢(shì)。但在水資源的管理問題上，由于涉及到防洪、供水安全和生態(tài)問題，經(jīng)過近百年的探索，西方國(guó)家?guī)缀醪捎昧吮举|(zhì)相同的管理模式，即以流域?yàn)閱卧粤饔蚬芾砦瘑T會(huì)、流域管理局、流域性公司等形式代表政府在流域行使水資源統(tǒng)一管理的職能，同時(shí)還承擔(dān)流域內(nèi)水利工程項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)行管理。通過政府直接參與水資源開發(fā)利用和管理，取得了很好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。比較典型的有：
　　1．美國(guó)田納西流域管理局。為解決田納西流域長(zhǎng)期水土流失、洪澇災(zāi)害，改變流域內(nèi)貧窮落后的面貌，1933年，當(dāng)時(shí)的羅斯福總統(tǒng)把田納西流域綜合開發(fā)作為實(shí)施新政的重要內(nèi)容，促使國(guó)會(huì)通過田納西流域管理法，設(shè)立田納西流域管理局，負(fù)責(zé)流域水資源的統(tǒng)一管理和綜合開發(fā)利用。田納西流域管理局是一個(gè)既擁有政府機(jī)關(guān)的權(quán)力，又具有私人企業(yè)靈活性機(jī)構(gòu)，局長(zhǎng)直接由總統(tǒng)任免。經(jīng)過60多年的努力，田納西流域管理取得了舉世矚目的成就。其中在干支流上建設(shè)了43座水庫(kù)，總庫(kù)容290億立方米，防洪效益顯著；電力裝機(jī)超過3000萬千瓦，航運(yùn)發(fā)達(dá)，1980年貨運(yùn)量達(dá)85億噸公里。
　　2．日本水資源開發(fā)公團(tuán)。日本水資源開發(fā)公團(tuán)是日本國(guó)專門進(jìn)行水資源開發(fā)利用的非企業(yè)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)實(shí)體。主要承擔(dān)六個(gè)流域水利工程的設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)行管理。著名的琵琶湖綜合開發(fā)工程就是由日本水資源開發(fā)公團(tuán)建設(shè)和管理。


　　六、流域機(jī)構(gòu)工程資產(chǎn)管理方案


　　目前我國(guó)高于30米的已建和在建大壩共有4700余座，其中裝機(jī)在5萬千瓦以上的水利樞紐近300座。這些樞紐絕大部分由地方或電力部門管理，目前由流域機(jī)構(gòu)直接管理的流域控制性工程僅有15座（已建的8座，在建7座）。其中黃河流域5座，長(zhǎng)江流域4座，海河流域2座，松遼流域2座，淮河流域1座，珠江流域1座。已建項(xiàng)目水電裝機(jī)185．7萬千瓦，在建工程水電總裝機(jī)420萬千瓦。
　　流域機(jī)構(gòu)作為中央水利投資出資人代表對(duì)流域控制性工程的管理方案如下。
　　1．對(duì)于中央單獨(dú)出資的項(xiàng)目，可組建具有獨(dú)立法人資格的、直屬流域機(jī)構(gòu)的流域控制性工程管理單位，按照政事企分開的原則，負(fù)責(zé)工程的建設(shè)、管理和運(yùn)行。首先，嚴(yán)格定員定編。工程管理單位的編制由編制主管部門會(huì)同財(cái)政和水行政主管部門核定。其次，實(shí)行收支兩條線。流域機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)的流域控制性工程管理單位在財(cái)務(wù)上實(shí)行收支兩條線管理。明確經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，合理核定費(fèi)用支出標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于公益性強(qiáng)、經(jīng)營(yíng)效益少，經(jīng)營(yíng)收入不足以彌補(bǔ)支出的，由國(guó)家財(cái)政支持；對(duì)于經(jīng)營(yíng)性收入除彌補(bǔ)管理運(yùn)行費(fèi)用支出外，還有剩余的部分，上繳國(guó)家財(cái)政或經(jīng)國(guó)家財(cái)政監(jiān)審，交流域機(jī)構(gòu)，專項(xiàng)用于經(jīng)批準(zhǔn)的流域水資源的開發(fā)、利用、保護(hù)和綜合治理。第三，改革內(nèi)部管理體制和運(yùn)行機(jī)制。在工程建設(shè)上嚴(yán)格實(shí)行“三制”，在工程管理上積極推行管養(yǎng)分離，逐步把工程的維修、養(yǎng)護(hù)推向市場(chǎng)，通過招標(biāo)的方式選擇社會(huì)專業(yè)隊(duì)伍負(fù)責(zé)維護(hù)工作，提高工程管理水平，降低運(yùn)行管理成本。對(duì)經(jīng)營(yíng)性單位在管理單位內(nèi)實(shí)行企業(yè)化管理。
　　2．對(duì)于由中央和地方共同出資建設(shè)的項(xiàng)目（一般經(jīng)營(yíng)收入大于支出），中央出資由流域機(jī)構(gòu)作為出資人代表之一，按照公司法的規(guī)定建立法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范化運(yùn)作。中央投資收益上繳國(guó)家財(cái)政或?qū)ｍ?xiàng)用于流域水利建設(shè)與管理。
　　另外，對(duì)于流域機(jī)構(gòu)管理的一般性工程資產(chǎn)，建議按照政事企分開的原則，按照正在制定的《水利工程管理體制改革實(shí)施意見》的有關(guān)規(guī)定管理。